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為切實做好“兩項制度”有效銜接工作，根據國務院和區扶貧辦、民政廳、財政廳、統計局、殘聯關于開展“兩項制度”有效銜接試點工作的指導意見（國開辦發〔〕號和開發〔〕號）和有關會議精神，結合實際，特制定本實施方案。

一、“兩項制度”有效銜接的目的和意義

“兩項制度”有效銜接，就是在全面摸清本區貧困狀況和準確認定貧困對象的基礎上，對沒有發展能力的貧困人口予以低保救助，維持其基本生存；對具有發展生產能力的貧困人口，通過項目扶貧到戶，促其脫貧致富，全面實現黨的十七大提出的到年“絕對貧困現象基本消除”的奮斗目標。

現階段，我國農村扶貧開發和最低生活保障制度作為國家扶貧戰略的兩個重要支點，發揮了重要作用。農村最低生活保障制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；農村最低生活保障制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相成，相互促進。實現“兩項制度”有效銜接，是全面踐行“三個代表”重要思想、貫徹落實科學發展觀的必然要求，是高度關注民生、堅持以人為本執政理念的具體體現，是全面建設小康社會、消除絕對貧困現象的現實需要，也是國內外反貧困經驗的歷史總結。做好這項工作，對提高農村貧困人口素質和自我發展能力，逐步縮小發展差距，維護社會公平正義，確保全體人民共享改革發展成果，激發農村貧困人口自力更生、艱苦奮斗的精神，具有重大意義。

二、“兩項制度”有效銜接的總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續堅持開發式扶貧方針，在建立和完善農村低保制度、實行社會救助的同時，堅定不移地推進扶貧開發，充分發揮“兩項制度”有效銜接的整體作用，盡快穩定解決扶貧對象溫飽并實現脫貧致富，重點提高農村貧困人口自我發展能力，為實現年基本消除絕對貧困現象奠定基礎。

（二）目標任務。深入了解鄉鎮、行政村的貧困現狀，全面調查統計農村低保和扶貧對象的數量、分布、構成以及家庭、個人情況，摸清底數，對他們全面實施扶貧政策。其中，對符合低保政策的低保對象，通過農村最低生活保障制度保障其基本生活，努力做到應保盡保；對貧困線以下具有勞動能力的扶貧對象（包括低保對象中具有勞動能力的扶貧低保戶），通過項目扶持，實現增收脫貧，努力做到應扶盡扶。建立和完善扶貧開發和農村低保的識別機制、瞄準機制和動態監管進退機制，探索建立部門密切協作的聯動機制和有效銜接辦法，全面落實扶持政策，提高扶貧工作的針對性和有效性。

（三）基本原則。一是堅持積極穩妥，試點先行。“兩項制度”有效銜接工作比較復雜，而農村的情況又千差萬別，必須做好先期試點，在取得經驗的基礎上在全區穩步推開。二是因地制宜，分類指導。根據不同村、隊貧困狀況、貧困成因，以及農村扶貧開發政策和農村最低生活保障制度的差別，實行分類指導。三是公開、公平、公正。在銜接中要做到民主評議與集中決策相結合，合理確定農村低保和扶貧對象，確保真正的貧困戶進入扶持范圍。四是符合條件，農民自愿。充分尊重群眾意愿，在此基礎上，按照規定程序，嚴格篩選認定扶貧對象。

三、工作步驟及進度安排

第一階段：前期準備（年月日--月日）

1、成立工作機構，落實工作人員，明確工作職責；

2、研究制定具體的工作方案；

3、制定相關的工作制度；

4、對參與的工作人員進行培訓。

第二階段：先期試點（年月日--月日）

先在區確定的鎮北堡鎮新華村開展試點工作，通過試點工作，探索識別貧困農戶的方法，確定符合實際的到戶扶持對象規模；探索促進產業升級和到戶扶持緊密結合的扶持項目、環節和措施；探索全面提升被扶持對象發展能力、增進貧困群眾福祉的支持項目和措施；測算全區扶貧到戶的資金規模。完成試點工作后，分析試點成果，協調有關部門落實幫扶措施。

（一）確定對象規模

試點村在年農村常住戶籍人口中，按15%的比例，確定貧困對象。

（二）識別扶貧對象，落實幫扶資金和幫扶責任人（年3月10日前完成）

1、戶主申請。由農戶本人提出申請，并在申請書上簽名后，交村民委員會審核。

2、民主評議。村民個人申請由村民委員會組織村民代表或由村民小組組織群眾民主評議，將評議通過的申請對象在全村張榜公示，并核算申請人家庭收入。

3、審核。經民主評議公示無意見的申請對象，由村民委員會報鎮政府審核，并將結果在一定媒體或公開場所進行公示。

4、審批。經鎮政府審核張榜公示無異議后，報區扶貧辦和民政局，扶貧辦和民政局在充分溝通，征求有關部門意見后，將審批結果在公開場所進行公示。

5、登記造冊。所有扶貧對象，都要進行登記造冊，如實填寫有關個人信息。做到村有冊、鎮有薄、區有電子檔案。有條件的鄉鎮要建立電子檔案。

6、信息錄入。由扶貧辦組織人員于5月底前將先行試點村登記的扶貧對象信息錄入低收入農戶管理系統。

7、落實項目資金和幫扶責任人。經審批的扶貧對象，鎮政府要采取多種形式，根據各鎮、各村實際情況，規劃幫扶項目，落實幫扶資金，并確定幫扶責任人。

（三）完善政策（年3月底前完成）

根據先期試點工作中取得的經驗，完善兩項制度銜接的具體工作思路和方法，按照“應保盡保和應扶盡扶”的基本要求，根據貧困村不同情況，確定識別比例和扶貧與民政救助的比例，研究落實項目資金扶持的保障機制和民政低保的銜接方式，制定“兩項制度”銜接工作方案，召開總結研討會，部署全面展開工作。對農村低保對象，要按照政策規定發放最低生活保障金。對農村扶貧對象，要圍繞區委、政府確定的主導產業，調整扶貧資金的投向，落實到戶資金和政策。一是加大產業扶持。產業項目實施要盡可能的向扶貧開發對象傾斜，在圈舍建設、基礎母牛投放、苗木發展等方面優先扶持扶貧戶，并提供技術培訓。二是加大技術扶持。采用依托專業合作組織、專業大戶的技術力量和農村實用人才、扶貧自愿者指導等多種形式，免費為貧困戶提供技術服務。三是加大資金扶持。對貧困戶繳納農村合作醫療自籌資金部分可以用財政資金進行補助；對貧困戶發展產業的提供資金支持；加大互助資金組織的推廣力度，提高互助資金組織的覆蓋面，符合條件的扶貧對象，要優先提供到戶貼息貸款。同時，要積極探索建立扶貧貸款擔保機制，為扶貧開發對象提供資金支持。四是加大教育培訓扶持。“雨露計劃”勞動力轉移培訓要優先安排，在培訓經費和生活補助上提供資助，優先安排就業。對扶貧對象子女就讀中職的實施扶助。五是加大移民扶持。生存條件惡劣的扶貧開發對象，采用移民扶貧的形式給予幫扶。六是加大基礎設施建設扶持力度。對貧困戶實施沼氣建設項目、“一池三改”項目、人畜飲水項目和危舊房改造項目，優先補助。七是加大社會扶持。廣泛動員社會力量，開展結對幫扶活動，對扶貧開發對象實行點對點、一對一的幫扶。對農村低保和扶貧對象中的計生戶、殘疾人提供重點幫扶。

扶貧辦、民政局、兩鎮要分別建立農村低保和扶貧對象檔案。完善整合農村低保和扶貧開發數據庫，重點對兩類對象的交叉對象建立資源共享、信息互通的管理平臺，明確專門人員，進行動態管理。對收入達到或超過農村最低生活保障標準的對象，按規定進行退保；對實現脫貧致富的對象，經過民主評議和公示無異議后，停止到戶扶貧開發政策。對于收入下降到最低生活保障標準以下和返貧的人口，要及時納入低保并吸納為扶貧開發對象。

第三階段：（年月日--月日）

在總結先期試點經驗的基礎上，全面開展兩項制度有效銜接工作，工作程序按照先期試點工作的程序和方法進行。月日之前要完成扶貧對象信息錄入低收入戶管理系統工作。

第四階段：驗收總結（年月日--年月日）

最低生活保障制度和扶貧開發政策銜接工作結束后，兩鎮要對本鎮開展工作情況進行認真的總結，扶貧辦牽頭對的兩項制度有效銜接工作進行總結，并上報區、銀川市扶貧辦。

四、工作要求及保障措施

（一）加強領導、密切協作。“兩項制度”有效銜接是一項龐大而復雜的工程，涉及面廣、工作量大，政策性、專業性強，為確保各項工作任務落到實處，政府決定成立區最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接工作領導小組，具體成員如下：

組 長：區政府區長

副組長：區政府常務副區長

成 員：區政府辦公室主任

領導小組負責組織、協調、指導兩項制度有效銜接工作。及時了解新情況、解決新問題，加強對試點工作的指導，幫助解決實際困難。領導小組下設辦公室，辦公室設在扶貧辦，馬麗霞兼任辦公室主任，負責日常具體事務。

扶貧辦要做好“兩項制度”有效銜接的牽頭工作，重點研究并提出工作方案、兩項制度有效銜接長效機制和扶貧開發對象的到戶幫扶政策，同時對扶貧戰略和政策實施的針對性和有效性進行評估并提出完善建議。

民政局要積極配合扶貧辦落實交叉對象的扶貧政策。

統計局要及時提供貧困監測數據，參與制定兩項制度扶貧對象識別的相關指標。

財政局要提供資金支持，負責資金管理和監督，保證此項工作順利開展。

殘聯要會同有關單位及時核對殘疾人有關情況，對殘疾人中的低保戶和扶貧對象提供重點幫扶。

各幫扶部門要按照規劃的幫扶項目，建立幫扶工作責任制，對確定的扶貧戶進行幫扶，實現早日脫貧致富。

兩鎮人民政府要成立相應的工作機構，制定本鎮具體的實施方案，配備專門工作人員，要確定一名領導干部專抓此項工作；每村至少保證一名素質高、能力強的干部抓好這項工作；鎮人民政府要審核各村確定的扶貧對象；搞好本鎮的宣傳，組織廣大干部群眾積極參與此項工作。

各村要成立村級民主評議小組，組織農戶自主申請，對申請對象進行審核，核實申請內容，確定扶貧對象。在對扶貧對象公示無異議后，由村民委員會報鎮政府審核。

（二）大力宣傳、搞好培訓。“兩項制度”有效銜接涉及面廣，政策性強，必須要有廣大貧困農戶的積極參與和支持，因此，要采取多種形式大力宣傳，動員號召群眾積極參與。同時，要對參與這項工作的有關業務人員進行專門培訓，提高工作人員的素質。注重發揮大學生村官、扶貧志愿者的作用，充實鎮村兩級力量。

（三）嚴格工作程序、確保工作質量。準確識別扶貧對象是“兩項制度”有效銜接的核心，對識別出的扶貧對象落實幫扶責任是“兩項制度”有效銜接的關鍵。識別扶貧對象要堅持“公平、公開、公正”的工作程序和原則，履行“戶主申請、村民小組評議、村民委員會審查、鎮政府審核、區扶貧辦審批”的程序，過程和結果要公開透明，自覺接受群眾監督。要認真抓好扶持對象信息管理等基礎性工作，建立信息檔案要逐村、逐戶進行，農戶數據采集要準確、全面、真實，使用統一規范的扶貧對象檔案進行登記造冊，動態管理。做到“戶有表、村有冊、鎮有薄、區有電子檔案”，力求體現扶貧對象和幫扶工作的真實情況，嚴禁弄虛作假。

兩鎮、各有關部門要把“兩項制度”有效銜接工作納入重要議事日程，高度重視，狠抓落實，區委、政府將定期不定期對工作開展情況進行督促檢查，確保“兩項制度”有效銜接工作健康有序進行。