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［摘要］隨著人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增，迫切需要完善社會養老服務體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護理康復、精神關愛、緊急救援等方面的需求，實現“老有所養”的目標。課題組通過對丹陽市養老機構的實地調研，分析了養老服務體系建設的基本情況，指出了養老服務目前存在的問題，并提出相應的建議。

［關鍵詞］基層；養老服務；問題；對策

0引言

隨著人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增，迫切需要完善社會養老服務體系，以滿足老年群體在基本生活照料、護理康復、精神關愛、緊急救援等方面的需求，實現“老有所養”的目標。為全面了解我市養老服務事業發展現狀，推動我市社會養老服務事業健康發展，調研組前往丹陽市老年公寓、云陽街道居家養老服務中心、丹陽市老年康復中心和丹陽市紅葉頤馨園等養老服務機構實地考察，深入了解情況；召開了由市民政局、有關鎮（區）分管負責人參加的座談會，廣泛聽取意見建議；還赴周邊先進城市參觀學習。經過綜合研究分析，形成本調研報告。

1丹陽市養老服務體系建設的基本情況

丹陽市自1985年進入人口老齡化以來，經過30多年的發展，人口老齡化以及由此引發的相關問題已經十分突出，主要呈現出以下特點：一是基數大。截止到2016年底，全市有60歲以上老年戶籍人口20．43萬，占戶籍總人口的25％，已邁入了“中度”老齡化社會，高于全國8．3個百分點，高于全省2．6個百分點。二是增速快。近三年來，丹陽市老年人口增加了2．63萬人，每年的增速達到了4．5％。三是壽齡高。全市80歲以上老年人已達2．84萬人，占老年人口的13．9％。四是“空巢”多。全市“空巢”老人約4．12萬人，老年家庭的“空巢”率近50％。近年來，丹陽市為積極應對人口老齡化、高齡化、“空巢”化等嚴峻形勢，陸續出臺了相關政策文件，并多方籌措資金完善社會養老服務設施，鼓勵和扶持社會力量興辦養老服務業，在全市初步形成了以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、信息為輔助”的養老服務體系。

1.1重視老年社會保障建設

丹陽市以《老年法》為依據，認真貫徹落實《省政府關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》（蘇政發〔2014〕39號）等各項老齡政策法規，充分保障了老年人養老、醫療和優待等合法權益的落實。（1）完善社會養老保障體系。一是老年人參保率不斷提高。全面實行城鄉居民基本養老保險制度，參保率達95％以上。二是養老補貼全面發放。從2010年起，對全市無社會養老保障的城鄉老年人發放了基礎養老補貼。三是困難老人生活得到保障。對全市2038名五保老人實現應保盡保，現集中供養標準為9000元／人／年，分散供養標準為8000元／人／年，并全部納入了財政供養。另外，對城鄉低保對象中70歲以上的老年人，每月增發保障標準額20％的保障金。（2）健全老年醫療保障體系。積極推進城鎮職工基本醫療保險制度改革，將社區老年衛生服務納入基本醫療保險支付范疇。為防止農村老年人因病致貧、因病返貧，各級黨政組織加大行政推動，動員有條件的老年人都參加了醫療保險，對沒有支付能力的特困老人和“五保”老人，采用財政補貼的方式讓他們享受醫保。（3）提高老年人優待水平。一是完善“尊老金”發放制度。從2009年起，丹陽市建立了針對高齡老年人的“尊老金”制度，現發放標準為80－89歲50元／人／月，90－99歲100元／人／月，百歲老人400元／人／月，并全部實現社會化發放。二是認真做好老年人出行優待。老年人憑身份證或老年優待證可以免費進入政府投資主辦的公園、公益性文化設施；70周歲以上老年人可以免費乘坐市區公交車。（4）老年人安康關愛行動成效顯著。安康關愛行動是全省統一行動，現已在丹陽市實施了第五輪，全市老年人知曉率和參保率穩步上升，2016年參保率已達50％，理賠率從第一年64．2％提高到2016年的接近100％。

1.2推進社會化養老服務設施建設

（1）養老社會化服務機構建設有了新的發展。截至2016年底，全市機構養老總床位達到7897張，每千名老人擁有養老床位達到40張。一是發揮了公辦養老機構的示范引導作用。丹陽市社會福利院是省級示范性養老機構。一期工程床位220余張，床位利用率100％。二期工程投資約3000余萬元，設置床位約350張，已投入使用。二是農村敬老院設施逐步完善，全市17家敬老院有床位2528張，星級達標率為100％。三是民辦養老機構有新發展。現全市有民辦養老機構11家，農村老年關愛之家24家，總床位達2839張。

（2）社區居家養老服務設施建設有了新的突破。全市共建成社區居家養老服務中心（站）184家、虛擬養老院1家，老年人助餐點64個，有日間托老床位2020張。依托虛擬養老院開展居家養老服務試點和信息化服務工作，為符合條件的困難老人及有特殊貢獻的老年群體提供每月400元的居家養老試點服務。利用云陽街道虛擬養老院信息服務平臺，開展老年人居家呼叫及應急救援服務網絡建設試點工作，為200余名困難老人對象免費提供“一鍵通”話機或“老人手機”，并免費提供信息服務。

（3）老年活動場所建設有了新的進展。2016年在市區建成了市級老年服務中心，承擔了全市養老服務行業的監管、組織、指導、服務、培訓等功能。同時，隨著功能逐步完善，它還將成為集老年人日間照料、助餐、康復訓練、文體活動等為一體的綜合性、示范性市級老年活動中心。

（4）養老事業扶持有了新的政策。一是對民辦養老機構的扶持。首先是床位建設補貼，自2012年起，對新建的養老機構，每張床位一次性補貼4000元；對改建的每張床位一次性補貼2000元；2015年起，對以自建產權用房舉辦的養老機構，每張護理型床位給予不低于1萬元的一次性建設補助；對符合條件的以租賃用房舉辦且租期5年以上的養老機構，每張護理型床位給予不低于5000元的一次性改造補助。其次實行床位運營補貼，以實際入住老人數為標準，每人每月補貼100元。最后是，對取得《醫療機構執業許可證》并符合定點醫療機構資格條件的，納入城鄉醫療保障定點治療單位范圍。二是對社區居家養老中心（站）建設、運營予以補貼。補貼標準：新建社區居家養老中心（站）的，一次性補貼3萬元／個；社區居家養老中心（站）運轉正常的，每年2萬元／個。三是加強養老護理人才隊伍建設。開展免費專業技能培訓，培訓合格人員由職業技能主管部門頒發相應職業資格證書。自2014年起，對在養老機構護理崗位連續從業2年以上，并取得技師、高級、中級、初級資格證書的養老護理員，分別給予每人一次性補貼3000元、2000元、1000元、500元。

2丹陽市養老服務體系建設存在的主要問題

近年來，丹陽市不斷加大投入，養老服務事業有了較大發展，但總體上看，還存在一些問題和不足，主要表現在：養老服務體系建設缺乏長期的發展規劃；養老服務和產品供給不足、市場發育不健全；養老設施功能弱、服務水平低；民間資本參與不充分等。這些問題或不足制約了丹陽市養老服務體系建設的進一步發展和完善，難以適應和滿足日益增長的社會養老服務需求。

2.1養老服務體系建設滯后，缺乏長遠規劃

國務院、省政府關于加快發展養老服務業的政策分別于2013年9月、2014年4月施行，上述相關政策，對養老服務體系建設基本框架、功能定位和建設目標任務做出了詳細規劃部署，并對養老服務體系建設給出了諸多優惠政策。2016年9月8日，省政府下發了《“十三五”養老服務業發展規劃》。2017年2月，國務院又下發了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》。目前丹陽市的相關實施意見正在擬定中，擬于今年下半年正式出臺，但社會養老體系建設規劃尚未出臺。因此在涉及養老機構用地、場所建設、人員配備、工作部署和政策措施等方面，遇到了很多難以克服的問題，一些上級已明確的政策無法落地生根。如根據《省政府關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》（蘇政發〔2014〕39號）規定，在“制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，按照人均用地不少于0．2平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。新建住宅小區按每百戶20至30平方米配套建設社區居家養老服務用房”還沒有得到有效落實。

2.2養老服務觀念陳舊，工作機制尚不完善

我市養老服務工作體制不順，機構萎縮，隊伍薄弱。目前市老齡辦僅有3名工作人員，現有的縣級老齡辦體制、機構編制和人員素質情況，與其所擔負的“對老齡工作進行‘調查研究、統籌規劃、綜合協調、督促檢查’職能”極不相稱。首先，老齡辦作為民政部門的內設機構，是難以協調政府其他部門形成齊抓共管發展老齡事業合力的。其次，老齡辦不僅負責協調、督促、指導有關部門做好養老服務的相關工作，還擔負著居家養老、敬老院、養老機構建設等民政日常工作，工作量很大。最后，老齡工作的重點在基層，但各鎮（區、街道）、村（社區）老齡工作無專門人員負責，難以扎實有效地開展為老服務工作。

2.3機構養老冷熱不均，供需矛盾突出

一是床位利用率不高。現全市機構養老床位數7800余張，入住老人2500余人，床位利用率僅達30％。二是公辦養老機構“一床難求”。市老年公寓現有床位220張，已遠遠不能滿足社會老人需求。二期工程雖新增養老床位350張，但仍然不能滿足需求和達到上級要求。三是各鎮（區、街道）敬老院床位空置率高。鎮（區）養老機構存在安全隱患，由于歷史遺留問題，多數存在“無土地證、無房產證、無消防許可證”問題，在房屋質量、設施水平、功能設置、活動場地、服務水平等方面與城區機構差距較大，多數養老機構只能提供吃、穿、住等基本服務。雖然有17家敬老院掛上了社會養老服務中心的牌子，但只有11家接收103名社會老人入院養老，全市鄉鎮敬老院床位空置率高達70％。丹陽市紅葉頤馨園自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費、護理費和伙食費大概每月2900－4000元；丹陽曙光老年康復中心自理老人、半自理老人和完全不能自理老人床位費、護理費和伙食費大概每月2500－3000元；江蘇省退休人員最低工資標準1480元／月。社會力量興辦養老機構投資大、期限長、專業性服務強、月收費標準較高，再加之老年人的實際經濟狀況和觀念的因素，導致社會力量興辦養老機構對老年人缺乏吸引力，社會力量興辦養老機構的床位平均利用率較低。

2.4養老服務人才缺乏，隊伍素質有待提高

基層各養老機構的服務人員專業化程度不高，服務人員文化素質普遍偏低，基本沒有接受過正規的專業教育和職業培訓，缺乏專業性的老年護理、老年心理等方面的知識，服務質量難以到位。此外社會上對養老服務工作還存在一定的偏見，認為養老服務工作社會地位低，薪資待遇差，工作強度大，致使愿意從事這一行業的人員不多。養老服務專業技術人才缺乏，難以滿足老年人多方面、多層次的服務需求，影響了服務內容的擴展和服務質量的提高。

2.5醫養融合還不到位，體系不夠完善

我市大多數養老機構主要以提供簡單的生活照料服務為主，醫療服務較少。很多養老機構內既沒有醫務室，也缺少與周邊醫療機構的合作。實際上，癱瘓臥床或癡呆的老年人是最需要養老服務的群體，但由于養老機構難以提供專業的醫療護理服務，導致養老機構的覆蓋人群出現結構性缺陷。由于我國醫療和養老體系長期割裂，衛生系統管醫療，民政系統管養老。造成養老機構與醫療機構功能單一化，養老機構“養老不醫護”，而醫療機構則是“治病不養老”，二者并不對接，給老年人的養老和醫療帶來不便。我市雖然出臺了《關于做好我市養老服務機構內醫療服務的通知》，提出醫療衛生和養老服務的融合發展，但側重于醫療衛生部門向養老服務機構提供醫療服務，沒有明確醫養融合體系及其發展規劃，醫養整合機制不完善，一方面養老服務急需醫療機構提供醫療、保健、康復等服務，而另一方面鄉鎮衛生院醫療資源閑置狀況嚴重。

3關于完善養老服務體系建設的建議

3.1加強養老服務體系建設，將養老服務事業發展納入中長期規劃

根據丹陽市老年人員發展速度和養老服務需求狀況，對基本養老服務體系的內涵、服務范圍及相關設施建設的功能定位、政府責任等問題進行深入研究，制定高水準的、符合丹陽市實際的養老服務事業發展總體規劃。在總體規劃中，對居家養老、社區養老和機構養老三個有機部分的功能定位、建設標準和比例構成做出詳細規劃，以便于科學構建養老體系建設布局。同時，將發展養老服務業列入相關部門的專項規劃，并且把投資主體多元化、運行機制市場化、服務方式多樣化作為改革的方向，推廣公建民營、民辦公助、民辦民營等發展方式。制定養老服務機構設施建設專項規劃，將社區養老服務設施建設如同幼兒園、小學等一樣，納入城市建設和住宅小區公共設施配套規劃，并與住宅小區建設項目同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，沒有配套養老設施或養老設施未達標的新建小區不予驗收。對老城區和已建成住宅小區無養老服務設施或現有設施未達標的，制定分年度改造計劃，通過新建、擴建、改建、改造和購置等多種方式，建設社區養老服務中心。

3.2加大對養老事業的投入，積極鼓勵和支持社會力量參與養老事業建設為了全面了解財政支持養老事業發展所產生的效果，我們專門就“丹陽市社會力量興辦養老機構專項財政支出”開展了績效評價，聘請專業機構，利用3個月時間進行了深入分析，得出的結論如下：一是要建立穩定的財政投入增長機制。政府公共財政要不斷加大對養老服務業的投入，積極支持引導養老服務業健康快速發展，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。財政資金重點支持居家和社區養老服務創新示范建設，通過政策扶持、資金引導、社會力量運營、市場化運作，全面提升居家和社區養老綜合服務能力，率先建成居家和社區養老服務發展示范區，夯實居家和社區養老服務在養老服務體系中的基礎性地位，滿足廣大有需求的老年人在家或社區享受養老服務的愿望。二是要進一步放寬準入條件，加強開辦支持和服務指導。2013年，丹陽市紅葉頤馨園和丹陽曙光老年康復中心2家社會力量興辦養老機構分別享受到一次性床位建設補助136．80萬元和30萬元，其帶動投資總額分別為4703萬元和103萬元，丹陽市紅葉頤馨園還被聘請為中國社會福利協會理事單位。可見，財政補助具有明顯的杠桿作用，有力地促進了社會福利事業的社會化。下一步，要完善激勵政策，引導各類社會資本投入養老事業，積極倡導社會各界對養老事業進行慈善捐贈，形成財政資金、社會資本、慈善基金等多元結合的投入機制。

3.3加強溝通協作，完善醫養結合機制

老年人健康直接關系到老人的生命質量和生活質量，是一個社會大問題。“醫養結合”是一種有病治病、無病療養、醫療、康復和養老相結合的新型養老模式，其優勢在于整合養老和醫療兩方面的資源，提供持續性的老人照顧服務，這種養老模式非常契合老年人的需要。要深入開展醫養結合試點，建立健全醫療衛生機構與養老機構的合作機制，促進醫療衛生資源與養老服務需求的融合發展。首先，鼓勵醫療衛生機構為養老機構開通預約就診綠色通道，為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料以及臨終關懷一體化的健康養老服務。其次，發展社區醫療，鼓勵社區醫療衛生機構為轄區內老年人建立健康檔案，定期為老年人提供健康管理服務；完善家庭病床醫療模式，鼓勵社區醫療衛生機構與老年人家庭建立醫療契約服務關系，開展上門診視、健康檢查、保健咨詢等服務。最后，支持養老機構開展醫療服務，鼓勵養老機構按照規定申請設置或與醫療衛生機構合作設立醫療服務站點，依法開展醫療衛生服務，并推動醫療衛生服務延伸至社區、家庭，為居家老人提供連續性的健康管理服務。

3.4運用“互聯網＋”工具，實現養老服務智能化

加快養老機構信息化建設和管理。以推廣信息化管理系統為保障，加速養老服務管理科學化、現代化。積極開發養老服務信息數據庫建設，逐步在全市范圍內全面推廣應用包括機構養老服務信息管理、社區居家養老服務、養老需求評估、數據統計分析等系統在內的養老服務信息管理應用系統，基本建成覆蓋城鄉的養老服務信息管理網絡，實現養老信息科學管理。借助現代信息手段和互聯網技術，以虛擬養老服務熱線為平臺，按照養老院養老服務規范和標準，在對接老年人服務需求和各類社會主體服務供給的基礎上，為老年人提供網上和電話預約掛號、緊急呼叫、家政預約、健康咨詢、物品代購、服務繳費等適合老年人的服務項目，提高養老服務效率，建成互聯網＋醫養結合智能養老體系。

3.5加強規范化管理，切實提高養老服務水平

一是在政府層面上，應加強對養老機構的監督管理。要建立統一的服務質量標準和評價體系。要制定出臺居家、社區、機構等各類養老服務標準，不斷完善養老服務領域標準體系。要建立養老服務評估制度。建立科學化、專業化、制度化的評估機制，通過對標準規范的準確引用、第三方力量的引入和評估專家庫的建立，確保養老服務財政補貼、養老服務質量評價、績效考核、等級劃分評定等工作更具公正性、客觀性。要加強養老機構誠信體系建設，建立養老機構黑名單制度和養老機構退出機制，對嚴重違法違規的養老機構，依法依規嚴肅查處。二是在養老機構層面上，要不斷提高管理能力和水平，增強服務質量管理意識，對入住老年人實行分類管理、分區居住。進一步提升養老服務人員整體素質。加強對養老服務工作人員的職業培訓，逐步推行專門服務人員職業技能等級證書和持證上崗制度，提高服務隊伍的專業化水平。積極引進高等院校培養的養老服務人才，拓展服務內涵，從傳統的生活護理和醫療護理向心理護理、康復治療等全方位、深層次發展，形成生活護理、醫療護理、心理護理和康復訓練一條龍服務。要壯大養老服務志愿者隊伍。倡導社會各界志愿者積極參與為老服務工作，鼓勵低齡健康老年人參與養老志愿服務。

要積極探索自助互助服務途徑，進一步調動和發揮社會志愿者的參與熱情，定期或不定期組織票友會、歌友會、棋友會、牌友會、球友會等豐富多彩的娛樂宣傳活動，滿足老年人不同層次的養老服務需求，努力實現由經驗管理到科學管理的轉變。三是在行業發展層面上，對接政府“放管服”改革，可以考慮成立養老服務行業協會，通過協會承擔起規范行業管理的職責。協會組織作為行業代表和服務機構，可以更有效地與政府部門和社會各界溝通，使國家鼓勵促進社會化養老服務的各項政策得到更有效的落實，也便于有效地整合和合理配置資源。同時，行業協會要積極為會員單位服務，維護行業權益，規范行業從業行為，承接政府轉移的相關職能，協助政府部門加強行業管理，促進養老服務行業實現科學化、規范化、專業化和有序化發展。

作者：朱學軍；嚴小平；王宏梅 單位：丹陽市財政局