本站小編為你精心準(zhǔn)備了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的土地問題參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的建設(shè)用地與糧食安全問題

根據(jù)我國現(xiàn)行的土地管理法規(guī)，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)屬于國家，而農(nóng)村土地所有權(quán)則屬于農(nóng)村集體組織，二者之間的轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過政府土地管理部門的審批。這種管理體制直接導(dǎo)致以下問題:其一，農(nóng)用土地和城鎮(zhèn)土地在使用價值上的差別。農(nóng)用土地的使用價值不僅取決于經(jīng)營者素質(zhì)、財力，還取決于市場機(jī)遇，投資增值很小，而城鎮(zhèn)建設(shè)田地的使用價值和周圍的工商業(yè)設(shè)施緊密聯(lián)系，取決于區(qū)位，有很強(qiáng)的外部效應(yīng)。城鎮(zhèn)土地的使用價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村用地。其二，負(fù)擔(dān)的社會功能差別。城鎮(zhèn)土地只承擔(dān)保障工商業(yè)和城鎮(zhèn)居民的生活和居住，而農(nóng)村土地承擔(dān)著保障農(nóng)民基本生活、就業(yè)和國家糧食安全，明顯地農(nóng)村土地承擔(dān)了更多的外部效應(yīng)。在我國人均耕地面積太少的情況下，這種外部性社會功能已經(jīng)使農(nóng)村土地失去應(yīng)有的市場彈性和市場效益。而且明顯的城鄉(xiāng)福利級差使農(nóng)民愿意失去土地成為城鎮(zhèn)居民。其三，兩種土地利益分享的差別。農(nóng)村土地對農(nóng)村勞動力的就業(yè)吸納力和對糧食安全的貢獻(xiàn)都是針對國家總體利益的，不會或很少對農(nóng)村集體或地方政府構(gòu)成影響，而城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有關(guān)稅收屬于地方稅種，城鎮(zhèn)建設(shè)用地帶來的土地上的工商業(yè)利益也屬于地方政府。在目前以GDP作為衡量地方官員職責(zé)的考核機(jī)制下，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的使用對地方政府則是利益提升。而國家強(qiáng)制性征地這唯一合法途徑又為權(quán)利尋租和官員腐敗提供了操作空間，直接導(dǎo)致“圈地”運(yùn)動和大量的土地征用腐敗案件發(fā)生。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，十年前(2003年)，各地開發(fā)區(qū)總數(shù)5524個，占地面積3.51萬平方公里，已經(jīng)超過全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的總和。當(dāng)時經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的江蘇泗陽縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積就有43.3平方公里，當(dāng)年就占用基本農(nóng)田4000多畝。

二、縣域經(jīng)濟(jì)自組織發(fā)展與國土安全、生態(tài)安全問題

改革開放以來，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要特征表現(xiàn)為差異性、發(fā)展的不平衡性和自組織性。縣域經(jīng)濟(jì)自組織發(fā)展容易造成盲目投資、重復(fù)建設(shè)、無序競爭，不僅浪費(fèi)資源(尤其是土地)，也不利于市場經(jīng)濟(jì)體制的健全與發(fā)展，而且直接造成環(huán)境惡化。三十年來，中國可耕地面積減少了20%，每年沙漠化面積達(dá)到3400平方公里，國土荒漠化已達(dá)1/5，可耕地效力遞減達(dá)到43%、牧場則達(dá)了90%。每年消耗20億噸硫化煤燃料，有害氣體排放量居世界首位。居住著一半以上人口的三大河流域，實(shí)際上已陷入自然再生能力喪失的境地。水利部部長陳雷說:近五十年來，中國因水土流失而損失的耕地達(dá)五千多萬畝，平均每年約一百萬畝。另據(jù)國土資源部統(tǒng)計表明，目前全國耕種土地面積10%以上已受重金屬污染，每年因土壤污染致糧食減產(chǎn)100億公斤。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展肩負(fù)著保障國土生態(tài)安全的重大職責(zé)。西方主要工業(yè)化國家早在上個世紀(jì)初就已經(jīng)完成了國土區(qū)域空間的功能規(guī)劃。在中國古代也是對縣域進(jìn)行分等級按功能管理，比如，隋朝將全國縣“以所管閑劇及沖要為等級”。唐代以地位、戶口與地理條件等綜合劃分全國的縣為赤、畿、望、緊、上、中、下七等。清雍正時期，將全國縣的分等為“沖、繁、疲、難”。而改革開放以來，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上是靠山吃山、靠水吃水的資源依賴型思路，必然造成環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)，是明顯的不可持續(xù)發(fā)展路子。要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須對國土空間布局進(jìn)行科學(xué)劃分，而縣域則是國土陸地空間的主體。必須對縣域進(jìn)行國家主體功能區(qū)規(guī)劃，即保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)科學(xué)和諧發(fā)展，又保障國土安全和生態(tài)平衡。國務(wù)院通過國家發(fā)改委《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國家主體功能區(qū)分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。主體功能區(qū)規(guī)劃與建設(shè)對國土生態(tài)安全和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展具有重大意義。一是基本形成功能定位清晰的國土空間格局;二是基本實(shí)現(xiàn)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局相協(xié)調(diào);三是基本實(shí)現(xiàn)人口和經(jīng)濟(jì)的分布與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào);四是基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和生活條件均質(zhì)化。必須強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)建設(shè)是區(qū)劃、規(guī)劃、政策和考核“四位一體”，區(qū)劃是前提，規(guī)劃是關(guān)鍵，而配套政策和考核是保障。但目前各省對縣域的國家功能劃分基本上停留在規(guī)劃文件層面，有些甚至連規(guī)劃工作尚未啟動。必須盡快完成縣域主體功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作，并針對功能區(qū)定位研究制定差別化的財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理和環(huán)境政策，建立完善科學(xué)的績效評價指標(biāo)和考核方法，并加大對土地弱化區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度，并通過土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅強(qiáng)化土地資源的優(yōu)化配置。還要在此基礎(chǔ)上開展跨行政區(qū)域的流域規(guī)劃保護(hù)和林山、草地濕地等生態(tài)環(huán)境的跨區(qū)域保護(hù)治理工作，全面保證國土生態(tài)安全。

三、畸形的土地財政問題

中國是政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)國家，中國的地方政府屬于“地方發(fā)展型政府”。“從行政管理體制的設(shè)置來看，‘屬地管理’和‘行政發(fā)包’是中國政府體系的典型特征”。“發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。當(dāng)前我國省、市、縣政府間財政支出責(zé)任劃分模糊，地區(qū)之間差別較大，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等最基本公共服務(wù)以及農(nóng)業(yè)等法定支出主要由縣鄉(xiāng)政府提供，縣鄉(xiāng)支出責(zé)任偏大。絕大多數(shù)縣域都是財政入不抵出。據(jù)統(tǒng)計，縣域單位財政總支出超過總收入600多億元，補(bǔ)貼縣945個，赤字縣556個，二者合計占縣域總數(shù)的72.15%，赤字總量占地方財政總量的77%。縣域政府既要提供公共服務(wù)，又要籌資推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，存在巨大的資金缺口，而城鎮(zhèn)化工業(yè)化發(fā)展對土地的大量需求和土地資源稀缺性之間的矛盾導(dǎo)致地價節(jié)節(jié)攀升，地方政府對土地市場的壟斷使得土地財政應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國家審計署2010年度審計報告顯示:至2010年底，地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元。共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

全國共有2052個縣域，即絕大多數(shù)縣是以土地出讓收入作為債務(wù)抵押的。土地增值已經(jīng)成為地方尤其東南沿海縣域地區(qū)生產(chǎn)總值的重要因素。1999－2008年間，中國土地出讓面積從45391公頃上升到165860公頃，年均增長率15.5%，同期土地出讓金收入也不斷上升，成交價款從514.3億元上升到1025億元，剔除通脹因素，成交價款年均增長率高達(dá)45%，是財政收入中增長最快的一種。國土資源部部長徐紹史介紹，2010年全國土地出讓金總價款2.7萬億人民幣，同比增長70.4%。土地財政是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的畸形現(xiàn)象，不僅大量耕地被抵占、閑置，危害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，滋生官員腐敗，導(dǎo)致社會矛盾激化。據(jù)調(diào)查，江蘇在土地用途增值的土地收益分配中，政府約占60－70%，村一級集體組織得25－30%，而農(nóng)民僅得到5－10%。2011年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為7萬件，涉及土地面積75.1萬畝(其中耕地26.4萬畝)。而改革開放以來，通過低價征收農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受20000億元的損失。吳敬璉認(rèn)為目前中國經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展面臨四個方面的“體制性障礙”，其中第一個是“各級政府對土地、信貸等重要資源擁有過大的支配權(quán)”。要減少地方政府尤其縣域政府對土地財政的依賴和控制其對土地支配權(quán)的膨脹，首先要打破地方政府對土地一級市場的壟斷，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合城市規(guī)劃的前提下自由流轉(zhuǎn)。讓地方政府逐步從土地經(jīng)營者的角色中淡出，成為純粹的管理者。其次，深化財政體制改革，增強(qiáng)縣域政府支出責(zé)任與財力的匹配度，減輕市縣政府城鎮(zhèn)化支出壓力。再次，加快推進(jìn)地方債務(wù)預(yù)警與監(jiān)控體系建設(shè)，建立中央層面的全國財政風(fēng)險預(yù)控機(jī)制。最后，正視當(dāng)前城鎮(zhèn)化的推動力問題，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)福利差距。

四、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題

中國農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷歷史性變革，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化明顯的落后于工業(yè)化城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重已在10%以下，但農(nóng)業(yè)勞動力占總勞動力的40%，40%的勞動力創(chuàng)造不到10%的GDP，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全問題必須正視!我國目前正處于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，必要的耕地保障和規(guī)模經(jīng)營是基礎(chǔ)。截至2010年底，我國耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。根據(jù)黨國英等專家的調(diào)查估算，目前我國村莊空置面積超過1億畝，相當(dāng)于全國耕地總量的1/18。“農(nóng)村居民點(diǎn)用地達(dá)24798萬畝，把統(tǒng)計公布的7.13億農(nóng)村人口和1.5億進(jìn)城務(wù)工人口加在一起，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地也達(dá)到214平方米，遠(yuǎn)超150平方米的國標(biāo)上限”。如果再不進(jìn)行有效的耕地保護(hù)，我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)沒法同國際水平接軌，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低效益無法根本扭轉(zhuǎn)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是從根本上解決三農(nóng)問題的戰(zhàn)略舉措。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展必然使農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征發(fā)生變化，受投資農(nóng)業(yè)成為主體，全要素介入是必然，需求彈性增大是趨勢。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括三方面:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)化，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)要素裝備農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、電氣化、信息化、生物化、生態(tài)化和化學(xué)化;二是農(nóng)業(yè)組織管理的科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、社會化、區(qū)域化和企業(yè)化;三是農(nóng)業(yè)人力資源的知識化。要完成這三個方面的任務(wù)，首先是土地必須規(guī)模集中，集約經(jīng)營。工業(yè)化城鎮(zhèn)化必須加速推進(jìn)，將絕大多數(shù)農(nóng)戶從土地上脫離出來，進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中、土地在農(nóng)村集中，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營創(chuàng)造條件;城市人口增加和生活水平不斷提高，內(nèi)需擴(kuò)大，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求、拓展農(nóng)業(yè)功能。而目前農(nóng)民轉(zhuǎn)移的最大障礙應(yīng)該說是土地管理制度。因為農(nóng)戶對土地較為模糊的產(chǎn)權(quán)已經(jīng)極大地阻礙了土地使用權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的順利轉(zhuǎn)移，從而也阻礙了現(xiàn)有農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的價值實(shí)現(xiàn)和由土地財富向資本財富的轉(zhuǎn)換。其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要適應(yīng)的組織體系和金融服務(wù)體系。政府要增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣，支持龍頭企業(yè)、合作組織和各種現(xiàn)代化的生產(chǎn)流通的發(fā)展，克服當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的大市場與小農(nóng)戶的矛盾，大力發(fā)展農(nóng)村小額信貸、農(nóng)村銀行、農(nóng)業(yè)保險等適合于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性的金融組織，體系性支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。再次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代農(nóng)民，必須加大對農(nóng)村人力資源和公共建設(shè)的投入。農(nóng)民素質(zhì)提升，可工可農(nóng)可商，掃除了向城市發(fā)展的技術(shù)文化障礙。同時，在制度上允許和保障城市居民到農(nóng)村就業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的對流。早在十八世紀(jì)，法國著名思想家孟德斯鳩就發(fā)人深省地說過:“農(nóng)作物單位產(chǎn)量的決定因素是民眾有沒有自由，至于農(nóng)田是否肥沃反倒是其次的”。

五、結(jié)語:

(一)明確縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主題，轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟(jì)增長方式，走資源節(jié)約型環(huán)境友好型、人力資源充分發(fā)揮的可持續(xù)發(fā)展道路。目前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入中速增長期，發(fā)展的環(huán)境既不樂觀，內(nèi)部運(yùn)行的矛盾也集中突顯，主要表現(xiàn)在:高強(qiáng)度的資源消耗與約束硬化的矛盾、產(chǎn)能過剩與市場空間受限的矛盾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級尚未完成與勞動力結(jié)構(gòu)變化的矛盾、相對滯后的社會管理思路手段與人民群眾迅速提高的社會參與意識的矛盾。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的弱勢部分，這些問題表現(xiàn)更加突出。目前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心主題仍是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。隨著國際競爭加劇、資源能源的制約顯化，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境逐漸趨緊、內(nèi)部約束趨硬，必須走資源節(jié)約型環(huán)境友好型、人力資源充分發(fā)揮的可持續(xù)發(fā)展道路，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和內(nèi)涵式發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

(二)深刻認(rèn)識工業(yè)化內(nèi)涵，堅定不移的走新型工業(yè)化道路，以內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化推動新型工業(yè)化。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的基本載體和重要推動力。必須承認(rèn)，中國城鎮(zhèn)化的動力很大程度是社會福利制度的級差。要從根本上轉(zhuǎn)變這一動力偏差，將城鎮(zhèn)化的動力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的就業(yè)理想、提高生活質(zhì)量、提升生活環(huán)境。以內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化推動粗放型平面式工業(yè)化向立體式集約化的新型工業(yè)化轉(zhuǎn)變。經(jīng)驗表明:每征用一畝耕地，就有1.5個農(nóng)民失業(yè)。在“十一五”期間，中國建設(shè)共占用耕地1641萬畝，平均每年328.2萬畝，這意味著每年大約492.3萬農(nóng)民因失地而失業(yè)。這在當(dāng)前中國縣域職業(yè)技術(shù)教育嚴(yán)重滯后和農(nóng)村社會保障很不完善的情況下，將是貧困發(fā)生的重大因素和社會不穩(wěn)定的直接誘因。必須清楚，在中國這樣一個有著龐大人口基數(shù)的發(fā)展中大國實(shí)現(xiàn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化，對資源的巨大需求是其他國家無法比擬的!要堅定實(shí)施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和堅持最嚴(yán)格的耕地節(jié)約制度。充分認(rèn)識土地資源是數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三者的有機(jī)統(tǒng)一。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，樹立資源效率觀，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，推進(jìn)資源、資產(chǎn)、資本三位一體管理。從重行政配置、項目審批、微觀管理向重市場調(diào)節(jié)、制度設(shè)計、宏觀管理轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格數(shù)量管控。健全土地資源利用的評價、考核和監(jiān)管體系。協(xié)調(diào)土地資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)建設(shè)，大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生態(tài)服務(wù)功能發(fā)揮。

(三)深入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究，深化土地制度配套改革，切實(shí)保障農(nóng)民的受益權(quán)，堅決抵制土地私有化論調(diào)。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本資料，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。目前，農(nóng)地集體所有權(quán)主體不明，使用(經(jīng)營)權(quán)主體邊界不清，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制不健全等問題需要深入研究，在有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。既不能簡單地把政權(quán)跟土地所有權(quán)都合為一體，又要決定抵制土地私有化論調(diào)。因為土地私有化早已是工業(yè)革命以前的制度形態(tài)，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)展就是在不斷改變土地私有的制度遺留。因為土地私有化不僅加大工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成本，而且導(dǎo)致土地兼并，農(nóng)民貧富分化，造成重大的社會問題。另外，土地私有化并不能解決我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模問題。

當(dāng)前深化土地制度配套改革的中心應(yīng)該是明晰產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)流轉(zhuǎn)、把握規(guī)劃、提高效益。進(jìn)一步明晰土地財產(chǎn)權(quán)，完善土地征用制度，延長土地經(jīng)營權(quán)年限，甚至允許宅基地流轉(zhuǎn)。允許流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營便具備條件，可大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，加速中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和全球化步伐。浙江等沿海省市近幾年的實(shí)踐顯示，有償轉(zhuǎn)包、業(yè)主租賃、分季流轉(zhuǎn)、土地入股、土地互換等多種土地流轉(zhuǎn)形式，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營提供廣闊空間。

作者：閆恩虎單位：廣東嘉應(yīng)學(xué)院