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《中國統計雜志》2014年第二期

一、基層調查隊統計能力建設面臨的問題

馬建堂局長曾指出：“一些調查隊尤其是基層調查隊國家隊意識和責任意識有待進一步強化；一些調查隊尤其是基層調查隊的統計調查業務水平、調查能力和數據質量還有待進一步提高；一些調查隊的執行力有待進一步強化，開拓創新意識有待進一步加強。”基層調查隊存在的問題，關鍵要在基層調查隊統計能力建設上尋找突破口。對問題認真查找、細致梳理有助于基層調查隊的長遠發展。

（一）職能權限方面的問題1.職能定位重心不穩。當前，基層國家調查隊的調查任務過于繁雜，除了需要組織開展城鄉住戶、居民消費價格、工業生產者價格、農產量等核心調查工作外，還需組織實施服務業小微企業、規模以下工業、規模以下固定資產投資、資質以外建筑業企業、限額以下貿易行業、采購經理指數、農業中間消耗、農村貧困監測等10余項調查任務。在人財物有限的情況下，名目繁多的調查任務擠占了調查資源，消耗了人員精力，湮沒了工作重點，降低了調查效率，甚至直接影響到了國家調查隊的調查能力、數據質量和統計公信力。2.職能權限先天不足。按照國家統計調查機構的職能定位，市級調查隊的主要工作職能是完成市區及本區域內非國家調查縣各專業的調查任務。在行政上，對本轄區內國家調查縣沒有行政管理權限；在業務管理上，僅協助調查總隊代管本轄區內國家調查縣的部分專業數據的上報和審核工作﹔在網點建設方面，缺乏以市為總體的主要專業調查網絡。市級調查隊目前這種職能定位和網點缺陷使其在調查工作中陷于尷尬境地，不利于調查事業的發展。主要表現為：數據采集能力不強，完全依靠自身力量很難完成國家統計局布置的工作任務；調查網絡不完善，服務能力不強；尚未完全適應抽樣調查的工作特點，抽樣調查創新應變能力較差。另一方面，國家大量的企業、專項調查任務，往往分布在非調查縣，直接調查、現場調查難以保障，調查數據質量受到一定影響，調查能力發揮受到一定制約，調查工作活動空間受到一定限制。

（二）人才隊伍方面的問題1.人員配備不充足。相對于基層調查隊的眾多常規調查和臨時調查而言，調查隊的人員編制數短缺的現象非常普遍，在未滿編的情況下進人難現象也一直在困擾著許多基層調查隊，基層調查隊按時完成調查任務的質量一定程度受到影響。2.人員結構失調。年齡結構上，由于受基層調查隊人員編制數的限制，基層調查隊統計調查人員一旦確定就基本固定不變，部分縣區調查隊曾長期未進新人，人員的老齡化和結構性斷層問題嚴重。知識結構上，精通現代統計科學、掌握先進信息技術、熟悉經濟管理的復合型人才相當缺乏。3.人才生態環境欠佳。一方面，統計調查系統普遍沒有形成一個吸引人才、留住人才、使人才脫穎而出的良好環境，包括經濟待遇、政治待遇等政策環境。另一方面，許多基層調查隊人員的一生都奉獻給同一支調查隊的同一個工作崗位，工作內容上長期不變的簡單重復使得他們的工作熱情或多或少有所消退，上進心和對調查工作認真負責的態度也不免受到些負面影響。

（三）調查經費方面的問題馬斯洛需求理論認為人的生存需求是最基本的需求，自我實現需求是最高層次的需求。但基層調查隊得到的經費卻只能滿足現有消費水平下的生存需求，談何自我實現需求？在業務經費方面，保障遠遠不夠。以住戶調查工作為例，工作經費缺口較大，基層調查隊一方面要確保獨立調查，調查數據不受地方干預，另一方面又需要地方政府提供幫助補充調查經費缺口，工作開展難度很大。雖然近幾年基層調查隊的經費已經有了很大程度上的增加，但是與其他條管單位相比，基層調查隊在工資待遇上還是存在著一定的差距，在同一地區的條管單位之中，基層調查隊的待遇較低，這一客觀現象沉重打擊著基層統計調查人員。基層調查隊硬件設施不斷更新和升級需要大量維護經費，但國家撥付的資金漲幅不夠也無形中造成了基層調查隊的經費不斷縮水。

（四）獎懲機制方面的問題基層調查隊作為國家統計局的派出機構，人事和財務都沒有掌握在基層調查隊領導班子手中，領導者可用的人員管理權限十分有限，不利于充分調動基層統計調查人員的工作積極性。比如，即使有人工作懶散或不能勝任崗位職責，基層調查隊管理者并沒有有效的運用懲罰措施的權力，也無權運用降低其工資待遇等經濟懲罰手段。基層調查隊獎勵手段的運用受限更加劇了基層統計調查人員工作積極性不高的現象。按照現有的政策法規規定，基層調查隊除優秀公務員的獎勵外，不能根據實際需要運用其他任何物質獎勵手段，職位晉升也因人員比例問題等多種原因成為不太可能的激勵手段。以縣區隊為例，每年評選優秀公務員的名額只有一個，而勤奮上進、努力工作、成績突出的統計調查人員在每一支縣區調查隊也可能不僅僅只有一人。在現有的調查系統體制下，市縣調查隊隊長即便表現優異，也少有上升通道，嚴酷的現實打擊了基層調查隊人員爭先創優的積極性。

（五）調查數據方面的問題調查數據的取得。以縣級調查隊為例，調查隊獲得調查數據的渠道和方式十分有限，被調查對象多為農村留守老人，他們本身文化水平有限，家中農事和照顧孫輩又要花費大量時間，對調查工作的配合度不高，勉強接受記賬工作，但所提交數據不論在真實性還是完整性上都值得商榷。調查數據的上報。調查數據在層層上報期間要經過許多系統，程序的系統誤差客觀存在著，而且多次的上報和匯總在無形中放大了數據的系統誤差率。調查數據的處理。調查數據的處理軟件具有很強的程式性。比如，農產品價格的大幅上漲被軟件誤認為是數據的錯誤錄入，基層調查隊按原始數據錄入和上報也有可能被懷疑其真實可信度。

二、基層調查隊統計能力建設需遵循的原則

市縣調查隊作為統計調查工作的最前沿，擔負著直接面對廣大調查對象采集原始統計數據的重任，是國家統計調查工作的源頭，是確保國家統計調查數據質量的第一道防線，是實現調查隊系統“三個提高”的關鍵所在。可以說，統計調查事業的一切工作，最終都要落腳到市縣調查隊，一切的政策措施、決策部署最終都要依靠市縣調查隊來實現。加強市縣調查隊統計能力建設，要緊緊圍繞“提高統計調查能力，提高統計調查數據質量，提高政府統計公信力”這一主線，遵循與社會主義市場經濟和統計調查事業發展客觀規律相適應的原則，努力創新體制機制，不斷提高市縣調查隊統計調查工作能力水平。

（一）必須與經濟社會建設協調同步。當前，我國正發展社會主義市場經濟，經濟快速發展，社會全面進步，統計調查所要反映的客體呈現出規模巨大、結構復雜、變動頻繁的顯著特征，人們的思想觀念也發生了顯著變化，統計調查的難度越來越大。同時，國家宏觀調控和管理對統計調查工作提出新的更高要求。統計調查能力建設必須與此相適應，建立強有力的組織體系和科學高效的運行機制，為在社會主義市場經濟條件下科學有效地組織開展統計調查工作，提供堅實的制度保障。

（二）必須與統計調查工作集中統一領導的發展趨勢協調同步。這是統計調查工作自身特性的客觀要求。統計調查工作只有依據統一的指標定義、分類標準、計算方法、處理程序等業務規范，才能確保統計調查數據的科學性和可比性。這就要求必須加強全國統計調查工作的集中統一領導，強化中央統計調查的權威，強化各地區、各部門對國家統計調查法令、政策、制度、規范的執行，確保全國統計調查工作一盤棋。

（三）必須與推進調查數據質量提高的改革舉措協調同步。調查數據質量是統計調查事業的生命線，是衡量統計調查工作水平的根本標準。加強調查隊統計能力建設，必須以提高調查數據質量為出發點和落腳點。要堅定不移地維護統計調查工作的獨立性，確保統計調查機構、調查人員獨立調查、獨立報告、獨立監督的法定職權不受侵犯，為生產真實可信的統計調查數據奠定制度基礎。

三、提升基層調查隊統計能力建設的對策建議

基于衡量統計調查能力的“環境、物資、人力、管理”四大基礎要素，統計能力的建設要著眼于長遠，站在可持續發展戰略高度，強化基礎建設，提高數據質量，提升服務效能，優化隊伍建設，全面提升統計調查能力。

（一）整合調查資源

1.在管理體制改革中，積極推進將市政府所在地的市轄區調查隊與市調查隊合并，設立市調查隊的區辦事處，整合調查資源，加強市級調查隊力量，充實市級調查隊的業務，擴大市級調查隊的活動空間，提高市級調查隊直接調查能力。

2.建立以市為總體，以市級隊調查為主導，市、縣、區調查機構密切配合的調查網絡體系。市、縣級調查隊不像其他行政機構那樣建制完備，在很多地區市級調查隊就是“第一線”，是通往縣、鄉的一條“斷頭路”。為了突破調查組織工作的“斷頭路”，鞏固調查網絡，國家統計局鄭州調查隊的做法值得借鑒，他們圍繞建立“三級聯動”體系，進行了具有啟發意義的探索：市隊聘任各縣(市)區統計部門的“一把手”為調查隊的特邀督導員，為調查工作的開展提供基層領導保障﹔聘任統計部門的業務負責人為特邀聯絡員，為調查工作的開展提供組織實施保障；明確與市隊對口處室的統計人員為特邀輔助調查員，為調查工作的開展提供人員力量保障。另外，鄭州調查隊與高等院校和郵政局聯手，采用“專事專訓”的辦法，在大學生和社區郵遞員中培養“調查預備軍”，以滿足各項專項調查的用人需要。這種模式，可以使市級調查隊通過對三級“節點”的控制，將調查任務快速落實到每個調查點、每位調查員，保證了調查隊對各類調查樣本的管理控制和各類專項調查的開展，打通了制約調查組織工作的“斷頭路”。

3.積極探索跨縣域調查方式，打破行政區劃界線，擴大縣級調查隊的業務范圍。以國家統計局陜西調查總隊的探索經驗為例：所有調查任務特別是專項調查和涉及企業的調查業務，由調查總隊根據就近、方便原則進行安排，縣級調查隊以市調查隊辦事處的名義在附近縣域開展工作，以解決三分之二非國家調查縣的國家調查任務問題，借此延長市級調查隊直接調查的“腿”，伸長縣級調查隊現場調查的“手”，變縣級調查隊現行的縣域調查為區域調查，使國家調查點外的國家調查任務落到實處。

4.強化核心職能，優化資源配置。好鋼用在刀刃上，合理配置有限的調查資源，樹立品牌意識，打造統計調查拳頭產品，剝離意義不大、影響有限且數據質量不高的調查項目。國家調查隊的工作重心應更多地放在關系國計民生的重要工作和中心任務上，充分發揮自身靈活性、機動性和適應性強的優勢，代表國家開展重要調查，將國家調查品牌做大做強做響。

（二）加強隊伍建設

1．增加基層調查隊的編制數，并就各調查隊人員短缺的具體情況及時補充新鮮血液，切實增強基層統計調查力量。

2．按照基層調查隊的人員老齡化情況合理分配招錄新公務員的指標，讓部分年齡偏大不適宜繼續留在原工作崗位的統計調查人員提早內退，以便于提高基層調查系統的整體戰斗力。

3．適當增加基層調查隊的人員流動性。開展干部輪崗交流，輪崗交流既有利于干部增加閱歷，全面提高，又有利于創造新的工作環境。組織選拔性考試選調一批基層工作經驗豐富、業務水平突出的基層統計調查人員到更高層次的調查隊發展，以此提高基層調查人員的工作積極性和自我期望值。

（三)加大經費投入

1．為基層調查機構撥付充足的經費。由于調查隊的條管單位性質，向地方政府申請經費十分困難，撥付充足的調查業務經費成為基層調查隊正常運轉的必要條件。

2.縮小條管單位之間陽光津貼的差異，特別是同一系統在不同地區之間的待遇差異,營造和諧公平的工作環境。

3．在重視基層調查數據的同時重視基層調查機構條件的改善。只有切實為基層調查隊辦實事，在決策中替基層調查隊著想，為基層隊解決實際問題，才能從根本上贏得人心。調查系統應當既能吸引來人才,又要留得住優秀的統計調查人員，基層調查隊的職業歸屬感和社會認知度才會得到提升。

（四）創新激勵機制

1．放權是優化基層調查隊建設的有效手段。假如市縣隊領導有更為匹配的管理權限，統計調查人員自然會感受到領導的權威性，自然會不斷追求思想上的進步和良好的工作表現，調查隊的管理工作也會更加得心應手。

2．增加獎勵自由度是調查隊提高人員積極性的最好途徑。獎勵不但會大大激發受獎勵者的工作熱情，而且對于未得到獎勵的其他人員亦有一種“榜樣”效應，推動形成人人爭當先進的良好工作氛圍，提高全體調查人員的工作熱情。

3．放寬基層統計調查人員的晉升要求。以縣級調查隊為例，從實際情況看，縣級調查隊科員需要工作十年以上才有機會晉升為副主任科員。建議縮短基層調查隊人員晉升的年限規定，適當增加在工作表現方面和業務素質方面的晉升考核要求。

（五）完善數據管理

1．提高基層調查隊的社會地位，增加統計調查機構獲得調查數據的渠道，豐富調查數據的搜集方式，讓全社會形成配合國家統計調查機構獲得真實數據的氛圍。

2．簡化調查數據的上報流程，加快建設安全暢通、便捷高效的聯網直報系統。通過聯網直報系統建設，以單位電子報表和調查員手持電子終端為依托，基本實現調查對象和調查人員通過互聯網直接向全國數據中心報送原始數據、各級統計機構依權限在線審核并共享數據的工作模式，有效消除中間環節可能存在的數據失真現象，提高數據匯總效率和生產過程的透明度與可控性。

3．基層調查隊謹慎處理調查數據，不應刻板按照剛性的程序檢查出的錯誤來改動原始調查數據。基層調查隊的主要任務應當是搜集調查數據，并負責數據的真實性和完整性，然后匯總上報到國家統計局作批量處理和經濟分析，這樣統計調查數據才可能完全真實地反映出整體情況，而不必因反映了地方的某些指標而被有意更改。

作者：鄒秋根彭貴庚陳鵬單位：國家統計局江西新余調查隊