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20世紀(jì)90年代后，發(fā)展中國家和新興市場國家爆發(fā)的一系列金融動蕩和金融危機(jī)使經(jīng)濟(jì)學(xué)界開始反省此種經(jīng)濟(jì)自由主義和金融自由化所帶來的消極后果，同時注意到政府的適度干預(yù)對于金融市場穩(wěn)健發(fā)展的重要作用。相對于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展中國家的農(nóng)村金融市場具有明顯的更為嚴(yán)重的信息不完全與市場分割情形，二者導(dǎo)致的道德風(fēng)險逆向選擇現(xiàn)象在農(nóng)村金融市場中大量存在，因而政府的干預(yù)是非常必要的，只是這種干預(yù)必須設(shè)計正確的方式與途徑，否則便可能產(chǎn)生上述金融抑制的后果。對于農(nóng)村金融市場的主體———農(nóng)村合作金融，政府有必要給予積極的扶持，例如在財政、稅收政策上給予農(nóng)村合作金融便利和優(yōu)惠等，這樣能保護(hù)和支持合作金融事業(yè)的健康發(fā)展，從而更好地為農(nóng)民和農(nóng)村服務(wù)。因此，在國家干預(yù)和合作金融自由經(jīng)營之間保持一種適度的均衡，是合作金融向縱深發(fā)展、長久不衰的關(guān)鍵。

政府在合作金融組織發(fā)展中的角色與作用

是否應(yīng)當(dāng)以及如何對合作金融的發(fā)展施加一定的影響?這一問題在國際上也頗有爭論。爭論的核心是:合作金融是否需要政府的管理和財政的支持;是否需要保護(hù)合作金融組織成員自主、民主的管理方式。從歷史角度看，在世界合作金融運(yùn)動的發(fā)展中，政府的角色演變可以分為四個階段:

(一)中立階段。合作金融組織之父許爾志的原則中有“實(shí)行自助主義，嚴(yán)拒政府補(bǔ)貼”的條文，國際合作聯(lián)盟1937年在闡述“羅虛代爾原則”時，也著重強(qiáng)調(diào)“對政治和宗教的中立”，因此，在20世紀(jì)三、四十年代，多數(shù)政府對合作金融組織采取了中立的態(tài)度，既不加以干涉，也未給予鼓勵，實(shí)施既不肯定也不否定的公共政策。

(二)扶持階段。隨著現(xiàn)代合作運(yùn)動的發(fā)展，合作金融組織的規(guī)模越來越大，合作金融組織和政府逐漸意識到，彼此之間如果不合作將會使社會階級矛盾加劇，合作對于合作金融事業(yè)的發(fā)展和資本主義經(jīng)濟(jì)體制的完善都有好處。因此，一些國家開始對合作金融采取積極的扶持政策，積極為其創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，主要是制訂合作社法或合作金融法，承認(rèn)合作金融組織的合作地位，并為合作金融的發(fā)展提供一些法律和商業(yè)上的優(yōu)惠條件，如減免稅收政策、貼息政策等。

(三)參與階段，隨著合作事業(yè)不斷發(fā)展，合作金融在國民經(jīng)濟(jì)中的比重逐步上升，政府便開始對合作金融事業(yè)的發(fā)展給予更多的關(guān)注。有些國家將合作事業(yè)視為經(jīng)濟(jì)和社會的重要部門，為了幫助合作組織健康運(yùn)作，不但給予包括金融組織在內(nèi)的所有合作經(jīng)濟(jì)組織法律和商業(yè)上的優(yōu)惠條件，還從多方面參與合作金融組織的發(fā)展。如美國的農(nóng)村合作金融組織是由美國政府根據(jù)不同時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，由政府臨時直接出資支持，采用自上而下的方式逐步建立起來;德國以法律形式規(guī)定，政府可以在25%的范圍內(nèi)持有股份，德國州政府和地方政府在區(qū)域性中心合作銀行、聯(lián)邦政府和州政府在德意志合作銀行均持有股份。

(四)調(diào)控階段。在參與、扶持與保護(hù)合作金融組織自主管理權(quán)的政策沖突中，產(chǎn)生了第五個階段，即通過法律、經(jīng)濟(jì)手段、行政管理手段等對合作金融組織的經(jīng)營管理等實(shí)施宏觀調(diào)控。目前美國和我國可以說都處于這一階段。在不同的社會經(jīng)濟(jì)條件下，各國合作金融發(fā)展的方式不一，各國政策也呈現(xiàn)出不同的態(tài)勢。然而隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、國際合作社運(yùn)動的一體化以及國際非政府組織的壯大，各國政府對其在合作金融發(fā)展中的地位和作用逐漸達(dá)成共識:政府退出合作金融組織的管理和經(jīng)營活動，減少直接的財政支持轉(zhuǎn)為間接的財政支持，如由承諾虧損由國家負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┵J款補(bǔ)貼等;政府通過設(shè)立獨(dú)立的合作金融組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)范合作金融融資活動的開展;政府為合作金融的發(fā)展提供給一定的公共服務(wù)，比如信息公開和溝通，投資建立或鼓勵私人資本投資建立小額融資信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，開展合作社教育和培訓(xùn)等。

政府對合作金融組織的支持方式

從目前各國政府對合作金融組織的支持方式來看，主要有以下幾種:

(一)通過立法確立合作金融組織的法律地位

從立法來看，目前各國關(guān)于合作金融的立法主要有四種形式:一是專門立法，如日本的《信用金庫法》，美國的《聯(lián)邦信用社法》。二是將合作金融組織納入專門合作社法內(nèi)作規(guī)定，如《加拿大合作社法》。三是在民商類法規(guī)中將合作社作為特殊民事主體對其組織和行為進(jìn)行規(guī)范，如意大利民法典。四是適用一般商事法律，沒有建立完整的合作社法律體系。

(二)通過政府財政資金對合作金融給予支持

一是減免稅收。世界各國政府普遍對農(nóng)村合作金融組織實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。如德國的“法人稅”稅法規(guī)定，農(nóng)業(yè)地區(qū)銀行、互助合作金庫、儲蓄銀行均為非征稅法人。日本政府對包括農(nóng)村合作金融組織在內(nèi)的農(nóng)協(xié)一直實(shí)行低稅制。印度政府直接免除了合作經(jīng)濟(jì)組織所得稅。菲律賓稅法規(guī)定，不以營利為目的，沒有資本股份的互助儲蓄銀行、開發(fā)銀行、專為合作社社員服務(wù)的互助合作社也屬非征稅法人。

二是給予贈款、補(bǔ)貼。大致有以下幾種方式:補(bǔ)助新成立的信用合作社;幫助業(yè)務(wù)不振的信用合作社進(jìn)一步發(fā)展;在從事某些特別業(yè)務(wù)時給予鼓勵，國家撥出專門資金為無息貸款提供支持;為舉辦信用合作教育所需要的費(fèi)用提供支持。

三是降低存款準(zhǔn)備金率。如美國聯(lián)邦儲蓄銀行要求信用合作社繳存的法定準(zhǔn)備金率比城市銀行的低，信用合作社還可以自主決定存貸款利率。

四是給予貸款。如瑞典政府向信用合作社提供大量低息貸款。

五是直接投資。投資的方式主要是政府入股合作金融組織，可以是臨時性，也可以是永久性的。

(三)建立完善的合作金融外部監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

當(dāng)前，合作金融外部監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的典型代表主要有美國的“功能監(jiān)管”型協(xié)調(diào)機(jī)制、日本的“相互配合”型協(xié)調(diào)機(jī)制。美國對合作金融的監(jiān)管采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，專門設(shè)立了比較健全的合作金融監(jiān)管體系，包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會、資金融通清算中心和互助保險集團(tuán)。這四種機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立、職能各異，但目標(biāo)一致，形成共同的以合作金融機(jī)構(gòu)為服務(wù)對象的監(jiān)管體系。德國的監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在德意志聯(lián)邦銀行和金融監(jiān)管局兩個權(quán)力主體對監(jiān)管事務(wù)的分工和協(xié)調(diào)上，采取了一種單層兩頭式的綜合監(jiān)管模式。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)聯(lián)邦一級，對各州金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管工作由德意志銀行承擔(dān)并向金融監(jiān)管局報告。

(四)通過存款保險制度和緊急救援制度增加兩級保護(hù)

一些國家通過建立存款保險制度和緊急救援制度，與合作金融組織的內(nèi)部管理制度一起，形成了嚴(yán)格的三級保護(hù)網(wǎng)。作為第二級保護(hù)網(wǎng)的存款保險制度已經(jīng)非常完善。美國聯(lián)邦政府對合作金融的存款統(tǒng)一實(shí)行強(qiáng)制保險，具體業(yè)務(wù)由聯(lián)邦存款保險公司經(jīng)營的儲蓄協(xié)會保險基金承擔(dān)，并承擔(dān)對投保合作金融組織的監(jiān)督;德國政府對信用合作機(jī)構(gòu)的存款實(shí)行自愿投保，不強(qiáng)制保險，其保險機(jī)構(gòu)是行業(yè)組織的;日本的信用合作存款保險是國家強(qiáng)制的，保險機(jī)構(gòu)是官民合營的，由政府、農(nóng)林中央金庫、日本銀行、信用聯(lián)社和漁業(yè)信用聯(lián)社聯(lián)合組成農(nóng)業(yè)水產(chǎn)業(yè)保險機(jī)構(gòu)。作為第三級保護(hù)網(wǎng)的緊急救援制度各國的具體實(shí)施辦法不同，對于瀕臨破產(chǎn)的存款銀行，有的國家由中央銀行直接提供特別的低利貸款(如美國和意大利);有的國家由銀行管理當(dāng)局和其他商業(yè)銀行聯(lián)合建立特別機(jī)構(gòu)提供資金援助(如法國和比利時);有的國家由存款保險機(jī)構(gòu)出面提供資金(如日本)，更多的是由一個或幾個大銀行在官方的支持下提供支持。

能否恰當(dāng)?shù)奶幚砗献鹘鹑谂c政府的關(guān)系，在很大程度上決定著合作金融組織是否能夠長期健康的發(fā)展。合作金融組織要發(fā)揮其獨(dú)特的資金融通作用，它必須有活力。要有活力，必須保持自身的自主性和獨(dú)立性。從這個意義上講，它是排斥政府干預(yù)的。但合作金融的天生弱質(zhì)性又使得它的發(fā)展與壯大必須依靠政府的參與與指導(dǎo)。因此，為保障合作金融組織的長期健康發(fā)展，政府在合作金融的發(fā)展中應(yīng)有所為有所不為，對合作金融的干預(yù)必須遵守“適當(dāng)支持”原則，即堅持支持方式的間接性、支持時間的階段性、支持對象的選擇性。只有這樣，合作金融組織的活力才會得到最大限度的張揚(yáng)，它的作用才會得到最大限度的體現(xiàn)。

對我國發(fā)展合作金融的啟示

綜觀世界各國合作金融的發(fā)展歷程，結(jié)合目前我國發(fā)展實(shí)際，有以下幾個方面值得學(xué)習(xí)和借鑒:

(一)重視立法，為新型合作金融組織發(fā)展提供良好的法制環(huán)境

法制和制度環(huán)境直接影響金融生態(tài)環(huán)境，有無專門的立法是衡量一個國家農(nóng)村合作金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標(biāo)志。目前，德國、法國、美國、日本等地均有自己完善的合作金融法律體系，既有專門的合作金融法律，又將農(nóng)村合作金融的運(yùn)作融合到其它相關(guān)的法律體系中。這些國家在發(fā)展農(nóng)村合作金融的初期，都很重視合作金融立法，通過立法形式對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)、組織機(jī)構(gòu)、管理體制、業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍、社員權(quán)利和義務(wù)、股權(quán)設(shè)置以及審計制度等加以規(guī)范，不僅為農(nóng)村合作金融事業(yè)發(fā)展提供了良好的法制環(huán)境，而且從法律上明確了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的地位。具體而言，在立法形式上，各國的做法不盡相同。德國合作社立法采取綜合立法模式，即對各種類型合作社統(tǒng)一立法，制定一部綜合性的合作社法。而法國、美國、日本等國的合作金融法律是按照類別分別立法，即不同類型的合作社及合作金融機(jī)構(gòu)適用的法律不同，權(quán)利義務(wù)也各不相同。

另外，我國臺灣地區(qū)總體上屬于綜合立法模式，但由于其就信用合作單獨(dú)立法，因此也吸收了分業(yè)立法的因素。在立法技術(shù)上，各國的合作金融法律都非常注重與民法、商法的協(xié)調(diào)。例如，日本合作社立法就多次提到民法、商法適用于合作社時應(yīng)作的調(diào)整。這對于我國目前合作金融立法具有重要的借鑒意義。目前我國已經(jīng)制定實(shí)施了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。立法之初，鑒于信用合作的特殊性，合作社法未將信用合作內(nèi)容收入其中。當(dāng)前一些觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著手進(jìn)行法律修改，其中重要內(nèi)容之一就是將信用合作寫入其中。但筆者認(rèn)為，信用合作具有與其他類型的合作社不同的特點(diǎn)，合作方式與利益分配方式也較其他類型合作社不同，將信用合作融入到統(tǒng)一的合作社法之中，難免出現(xiàn)以偏概全的可能。因此，信用合作以及農(nóng)村信用合作金融法應(yīng)與農(nóng)民專業(yè)合作社法有相當(dāng)程度的區(qū)別，其制定應(yīng)廣泛借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國實(shí)際，盡快啟動制定工作。

(二)適當(dāng)干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府對農(nóng)村合作金融組織的扶持方式。

合作金融的本質(zhì)特征是互助，基本管理原則是民主自治。從前述討論也能夠得出:政府對合作金融組織的發(fā)展應(yīng)當(dāng)采取適度干預(yù)措施。政府的扶持和保護(hù)是農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入良性發(fā)展的初始推動力，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村合作金融組織因不以營利為首要目標(biāo)，因此在市場競爭中處于不利地位，為了其更好的成長，不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府以不同方式、在不同程度上的介入都顯得必要。德國的農(nóng)村合作金融被公認(rèn)為是成功的典范，其發(fā)展較早，也比較成熟，目前在德國已經(jīng)形成了強(qiáng)大的合作銀行體系，但是德國政府仍然采取融資、補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等扶持政策保障其發(fā)展。法國政府則將合作金融業(yè)務(wù)與國家政策緊密結(jié)合，給予合作金融許多優(yōu)惠政策，國家退出基層后，代之以長期資金融通為基層機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

美國農(nóng)村合作金融制度變遷具有很強(qiáng)的政策引導(dǎo)性，政府從一開始就介入了合作金融機(jī)構(gòu)，通過入股合作金融機(jī)構(gòu)為其初始發(fā)展資金，但美國政府在對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)的時候，很注意保持市場機(jī)制的作用，其農(nóng)村合作金融組織的股份制特征非常突出。日本的農(nóng)村合作金融體系建立之初也得到了政府的大力支持，具有很強(qiáng)的官辦色彩。印度農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的顯著特點(diǎn)是由政府發(fā)起組建，政府扶持力度很大，干涉較多。

從我國合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展來看，我國政府也介入了合作金融事業(yè)的發(fā)展，但是介入方式存在很大問題。中國農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的主要代表———農(nóng)村信用社從一開始就是依靠行政力量組建起來的，但是中國政府并沒有像國外政府那樣功成身退，而始終掌握著農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)重大管理問題的決策權(quán)，導(dǎo)致多年來信用社一次次改革均未成功破解滿足農(nóng)村金融需求的難題。另外，政府對農(nóng)村合作金融的信貸和稅收優(yōu)惠政策不夠。以近年來推動發(fā)展的農(nóng)村資金互助社為例，全國第一家農(nóng)村資金互助社吉林梨樹百信資金互助社起起伏伏，前后出現(xiàn)了幾次經(jīng)濟(jì)困頓、幾近破產(chǎn)的狀況。其余已經(jīng)成功取得經(jīng)營許可執(zhí)照的資金互助社也有類似經(jīng)歷，這一剛剛起步發(fā)展的合作金融組織形式尚有巨大潛力待挖掘。因此，“區(qū)別化監(jiān)管、針對性扶持”應(yīng)是我國政府參與指導(dǎo)農(nóng)村合作金融發(fā)展的一條基本原則。我國應(yīng)建立有別于商業(yè)銀行的稅收體系，實(shí)行低稅或免稅政策，通過政策性銀行為農(nóng)村合作金融提供低息或無息貸款，加大對農(nóng)村合作金融的補(bǔ)貼和支助。同時，對于新興合作金融機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)予以關(guān)注和研究，只要是能夠服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)予以引導(dǎo)支持，使其健康發(fā)展。

(三)建立完善的監(jiān)管體制和有效的農(nóng)村合作金融風(fēng)險防范機(jī)制。

為了保障農(nóng)村合作金融的安全穩(wěn)健運(yùn)行，防范經(jīng)營風(fēng)險，各國都建立了行之有效的監(jiān)督機(jī)制。德國農(nóng)村合作金融在監(jiān)管體制上依托于聯(lián)邦中央銀行和行業(yè)審計，加上行業(yè)自律組織來約束合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，國家干預(yù)少，甚至是農(nóng)村合作金融存款保險國家也不強(qiáng)制而任其自愿。美國農(nóng)村合作金融采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，設(shè)立了專門的國家監(jiān)管體系、強(qiáng)制存款保險風(fēng)險防范體系和行業(yè)協(xié)會自律體系。法國和日本都是通過官辦的合作金融管理機(jī)構(gòu)依靠經(jīng)濟(jì)手段間接管理農(nóng)村合作金融體系，對合作金融存款保險制度也是國家強(qiáng)制投保。

從目前我國合作金融監(jiān)管體制建設(shè)來看，必須要進(jìn)一步更新監(jiān)管理念，實(shí)施發(fā)展、防險和創(chuàng)新并重的有效監(jiān)管。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，有效的監(jiān)管體系，不僅包括內(nèi)部的稽核監(jiān)督制度，更重要的是建立外部監(jiān)督制約機(jī)制。因此，要積極促進(jìn)建立全國性或區(qū)域性的合作金融行業(yè)協(xié)會，諸如2005年年底成立的中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會，發(fā)揮行業(yè)監(jiān)督的作用，以利于合作金融的規(guī)范發(fā)展。另外，為保護(hù)存款人利益，降低合作金融系統(tǒng)風(fēng)險，提高公眾對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的信心，建立強(qiáng)制的存款保險制度和緊急救援制度等風(fēng)險防范體系十分必要。

作者：劉媛媛單位：農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院