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1.紹興市強鎮擴權的具體做法

1.1鍛煉干部，提高干部素質為了更高效地完成社會經濟管理事務，紹興市極通過“上掛、下派、內培、外引”的方式來加強中心鎮的領導班子和業務人員。這種方式可以簡要概括為“上下內外”——“上”是鎮里工作人員到縣行政服務中心上掛鍛煉；“下”是縣里放權的對口職能部門派人到鎮里掛職輔導；而“內”是通過內部機構調整，重新按照專業對口原則來確定工作崗位，并組織全縣范圍的輪訓；“外”是組織當地工作人員走出去到學校和培訓機構去學習業務，對外公開招聘新人員。③這在一定程度上規避了鎮級政府干部素質參差不齊，難以提供公共服務的問題。

1.2事權下放，擴大管理權限紹興市自開展擴權強鎮改革以來,重點突出鎮級政府的社會管理和公共服務這兩大職能,按照“依法下放，能放就放”的原則，賦予中心鎮部分原屬于縣級政府的社會經濟管理權限，主要體現為行政許可權、行政執法權和審批權的下放。為使現有的機構設置與日益擴大的經濟社會管理權限相適應，紹興市按照“精簡、統一、高效”的原則，將原內設機構“四辦兩中心”調整為“五辦一局兩中心”，而作為首批強鎮擴權試點的蘭亭鎮積極推動“委托授權”向“機構延伸”轉變，鎮級機關設置調整為“三辦兩局三中心”，即黨委政府辦公室、社會事業和保障辦公室、招商服務辦公室，經濟發展局、城鎮建設管理局，經濟社會發展服務中心、綜治工作中心和新農村建設指導中心。④

1.3財權下沉，提供資金保障紹興市按照“一級政府、一級政權、一級事權、一級財政”的原則，建立和完善有利于中心鎮發展的財政體制，具體措施包括實現財力適度向中心鎮傾斜，建立和完善財政優惠激勵機制，使鎮級政府擁有縣級審批權限的政策優勢，擴大其自主權。

1.4制度創新，給予政策支持紹興市結合各中心鎮的實際，為了加強社會管理，優化公共服務，積極推動小城鎮規劃、住房、就業、社會保障等方面的政策創新。第一，在規劃方面，紹興市各中心鎮高度重視規劃編制工作，堅持規劃先行，進一步明確自身的功能定位、規劃布局和發展方向。各中心鎮根據自身情況還進行培育中心村建設，形成“中心鎮——中心村”梯度發展格局；第二，在資金要素方面，市政府加大對中心鎮的財政扶持力度。各中心鎮積極探索多元化融資辦法,吸引民營企業等多元主體參與到公共基礎設施建設之中；第三，在就業和社會保障方面，建立了相對完善的城鄉統一的包括涉及建立就業服務機構、扶持自主創業等方面的就業制度，設立了“六到位”中心鎮勞動保障工作平臺，并進一步完善社會保障體系。紹興市擴權的主要措施及制度創新主要見下圖的十個方面。

2.強鎮擴權對城鎮化發展的積極作用和產生的問題

2.1強鎮擴權對城鎮化發展的積極作用強鎮擴權是基于政府組織扁平化、財政分權等相關理論，并結合經濟強鎮存在發展困境的新探索，也是政府為了統籌城鄉發展，積極推動城鎮化建設、新農村建設的戰略層面的重要選擇。總體而言，紹興市強鎮擴權改革對該市的城鎮化建設發展起到了至關重要的作用，主要表現在：

2.1.1提高鎮級政府公共服務能力，促進向服務型政府轉變財政權下放為鎮級政府公共物品供給提供了經濟保障，在財政得以保障基礎上事權的下放不但可以改變鎮級政府過去“小腳穿大鞋”的現狀，增加鎮級政府提供公共物品和公共服務方便性和有效性，而且可以增強鎮級政府社會管理的可執行度，能規避“看得見，管不著”的現實問題的存在。比如紹興市蘭亭鎮實現了自來水網全覆蓋、村村有公交、醫療鎮村一體化、權力向鄉鎮下放對改變政府公共服務能力較弱的狀況，財事權的下放對于真正實現從“管理型”政府轉變為“服務型”政府有著重要意義。

2.1.2轉變鎮級政府職能,增強鎮級政府的適應性紹興市推行強鎮擴權以來,一方面賦予中心鎮經濟社會管理、城鎮建設、資源支配等權力，提高了鎮級政府的社會管理能力和提供公共服務的效率,有利于使其發展成推進城鄉一體化發展的核心，對周邊鎮起到輻射作用；另一方面強鎮擴權能及時糾正鄉鎮政府管理缺位的問題,增強了鄉鎮的適應性，有利于使經濟強鎮實力更強。

2.1.3推進中心鎮城市化進程,增強城鎮發展的自主性和活力一方面事權的下放給予了中心鎮更多管理處理社會經濟管理事務的自主權，使得中心鎮自主決定其自身發展的路徑選擇成為可能。另一方面鎮級政府的管理權限擴大為自身提供了良好的投資環境，能使城鎮化建設開展的有聲有色有活力。

2.1.4增加中心鎮財政收入，促進城鎮發展硬件環境優化實行基數內分成、超收分成和增值稅專項分成政策后，中心鎮公共財政分成比例明顯提高。除此之外鎮級政府還享受在鎮級管轄區域內的土地出讓凈收益全部返還等相對獨立的財權。對鎮級政府實行財政轉移支持后，財政實力明顯增強，為中心鎮的城鎮化建設發展帶來充足的資金投入資本，更為當地居民帶來硬件上的享受。

2.1.5促進鄉村地區的轉型升級城市對鄉村的輻射帶動能力較為薄弱，而鎮雖然在地域空間上是城市和鄉村的紐帶，但是鎮本身實力有限，難以發揮其地理優勢，不能給鄉村地區經濟社會發展帶來很好的支持。在通過強鎮擴權改革后，擴大鎮級政府社會經濟管理權限，促進鎮的快速發展，從而來不斷增強和發揮鎮對鄉村的輻射帶動能力，帶動農村地區轉型發展。通過中心鎮職能的提升，促進鄉村農業、輕工業等強勢產業整合，實現規模化、集聚集約化發展。

2.2強鎮擴權下城鎮化發展存在問題

“強鎮擴權”改革是一個政府間結構的重新調整過程，不得其然仍面臨著很多的體制性難題，主要是：法律上的障礙；制度上的障礙；利益上的障礙；觀念上的障礙。強鎮擴權下城鎮化發展存在的具體問題主要有：

2.2.1強鎮擴權下致使鎮級政府的運作產生不良后果從“行政區經濟”的封閉性特征看，由于分權使得“地方”基于自身利益的驅動，會實行地方保護主義，支持維護相對封閉性行政區經濟，從整體上制約了縣（市）區域經濟一體化的實現。[4]強鎮擴權隨著強鎮的自主權越來越多，某種程度上會削弱與縣級政府的合作，造成縣級政府對整個縣域的區域協調能力減弱。一旦經濟強鎮可以獨立進行封閉性的決策和發展，各自為政，惡性競爭，造成縣域內的各種經濟要素難以向優勢區域集中，產業不集群，使資源不能最大化利用等問題的出現。

2.2.2發展空間的制約影響強鎮擴權的實施效果“強鎮擴權”在逐步壯大小城鎮的同時，會催生城鎮發展和空間需求的矛盾。發展空間可謂是城鎮化發展的重要資本，發展空間不足的制約，會在一定程度上制約強鎮擴權目標的實現，對強鎮擴權的實際效果會大打折扣。鎮級政府如果不能規避城鎮建設用地增加與農村建設用地減少的不適度性問題，在利益驅動下，以扶持政策為幌，過度侵占農村用地，將會導致不可持續發展。

3.進一步推進紹興市強鎮擴權和城鎮化建設發展的對策建議

在逐步打破法律上、制度上、利益上和觀念上的障礙，解決擴權給城鎮化建設帶來的消極影響的同時，紹興市政府應進一步思考“強鎮擴權”下一步該怎樣走？怎樣才能真正高效推進城鄉一體化建設、城鎮化建設？筆者認為，應推動和落實“強鎮擴權”向“擴權強鎮”轉變，并積極培育有實力的中心鎮向“鎮級市”發展。

3.1推動“強鎮擴權”過渡到“擴權強鎮”發展“強鎮擴權”與“擴權強鎮”是兩個完全不同的概念，前者強調擴權，后者強調強鎮，可以簡單地理解“強鎮擴權”是強鎮需要擴權，使強鎮的經濟社會水平得以發展；“擴權強鎮”則是通過擴權改革使強鎮更強，并帶動培育更多的強鎮。“擴權強鎮”其著眼點在于政府職能轉變和適應中心鎮經濟社會的發展，是為了使中心鎮成為名副其實的經濟社會各方面全面發展的強鎮，并發揮其地區輻射作用，為小城市建設提供一定的基礎條件。為此，下一步紹興市應用“強鎮擴權”來實現“擴權強鎮”，進一步推進“擴權強鎮”改革，并促使有條件的“經濟強鎮”向小城市轉變。

3.2培育“鎮級市”以“強鎮擴權”為途徑的小城鎮政府管理轉型，意圖是明確中心鎮政府職能，增強中心鎮政府管理能力，實現政府職能由“管理型”向“服務型”轉變。所以必須堅持以公共服務型政府為目標和原則，對地方政府的職能和機構進行重新定位，推進地方政府體制改革、完善地方治理結構。[5]而“鎮級市”，就是一種獨特的城鎮化建設的有效推進方式。鎮級市的“市”并不是行政區劃概念中的“市”，而是“小城市”的市，是對經濟相對發達地區的一種俗稱，不是行政級別的改變，而是以鎮的屬級建設的小型城市。⑤對于經濟強鎮來說，建立鎮級市意義重大。建立“鎮級市”，不但進一步賦予經濟強鎮更多的自主權，還有利于推動小城鎮向小城市轉型，有效打破鎮級區域的經濟社會發展的制約瓶頸，有利于提高鎮級政府提供公共物品和公共服務的能力和強化其進行社會經濟管理的職能，真正實現新公共服務理論提出者登哈特夫婦所提倡的“小政府、大服務”，更有利于城鄉一體化建設。因此，“鎮級市”將成為強鎮擴權的新型路徑選擇。

作者：王海單位：貴州大學