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1當前農村集體土地所有權爭議解決的困局

1.1我國集體土地所有權制度變革，造成土地實際所有者模糊不清我國現行的土地所有權制度是1954年大規模的社會主義改造，收回農民的土地所有權，確立的社會主義性質的土地制度。農民將個人擁有的土地無償交還國家，實行統一經營，逐漸形成了三級所有的農村集體土地所有制[4]。這種土地制度的改變把原來農民與土地明確所有人對應關系變為土地的集體制，農民不直接所有土地，而只能通過相應的集體經濟組織享受土地的所有權。但是這種集體經濟組織體形式松散，人員不固定，當發生權屬爭議時難以形成合力。而且集體土地爭議的對象往往與政府有關，集體經濟組織管理者顧及自身利益，基本不愿意組織有效的法律主體來解決爭議。而農民自發組織又不符合法律，造成無人主張權利的困境。

1.2所有權權利虛置，使得爭議主體不夠重視從國際上比較普遍的所有權概念分析，土地所有權包括土地的所有權利，即土地使用權、出租權、轉讓權等，但是我國的土地管理法在規定集體的土地權利時把所有權與使用權區分開來，弱化了所有權概念。新頒布的物權法更是提出用益物權的概念，進一步削弱了土地所有權。使得集體土地所有權在平時幾乎沒有什么作用，農民享受不到土地所有權帶來的收益。相對于承包經營權來說，農民更重視眼前的使用利益，而忽視土地所有權價值。近年來，由于城鎮化進程加快，房地產行業得到高速發展，土地價值不斷攀升。在土地征收時，農民將要面臨失去這些土地的局面，這時候才體會到土地所有權的價值。但是由于平時農民土地意識淡漠，對于自己土地缺乏合適的衡量，從而造成在土地征收時漫天要價的行為，與征地補償的心理落差較大，再加上一些地方征地的不規范行為，所有權爭議便會集中爆發，如處置不當更易引發群體事件。

1.3所有權爭議調解方法技術相對落后，造成權屬爭議的解決缺乏連續性我國的土地管理法以及眾多的權屬爭議的解決意見，比較明確地規定了權屬爭議的各種情形，但是并沒有權屬爭議解決的具體操作流程。在解決權屬爭議時往往見仁見智，沒有統一的標準。同時在處理爭議時，由于技術落后，往往又沒有留下完整的存檔。而土地權屬爭議的解決是一個復雜的過程，其間有可能出現停滯和反復。當原來的土地爭議調解人離任后，繼任者無法了解原來的爭議解決進程和要點，又需要重新梳理。不僅費時費力，而且由于各人的理解不一致，其解決口徑也可能不一致，從而造成調解的公信力損失，影響調解成果。

2農村集體土地所有權爭議解決的契機

2010年為加強農村土地產權制度建設，維護農村社會穩定，中央一號文件提出“力爭3年時間把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織”的工作目標。2011年國土資源部聯合財政部、農業部下發《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發[2011]60號）要求，必須切實加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的集體經濟組織。該文件明確指出：“要及時調處土地權屬爭議，建立土地權屬爭議調處信息庫，及時掌握集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權權屬爭議動態，有效化解爭議，為確權創造條件”。這些重要文件的以及農村集體土地所有權調查工作的開展，為集體土地所有權爭議的調解提供了良好的基礎與機遇。

3上海市崇明縣集體土地所有權爭議調解方案

崇明縣位于上海市東北角，轄崇明、長興、橫沙三島，總面積1411km2，陸域總面積1367km2，農村集體土地面積約673.9km2，占上海全市10個調查區縣總和的1/5強，為上海市農村集體土地所有權調查的重點。該縣1970年縣屬工廠63個，鄉鎮辦工廠76個；到1984年，全縣工廠企業猛增到793個，其中縣辦企業78個，鄉辦企業238個，鎮辦企業11個，村辦企業466個。近年來崇明經濟高速發展，近五年間年均經濟增長10.7%。集體土地開發利用量逐年增加，土地所有權爭議時有發生。崇明縣土地所有權爭議幾乎涵蓋了上海市集體土地所有權爭議的所有情形，因而妥善解決崇明縣集體土地所有權爭議，對于上海市乃至全國土地調查工作具有比較強的代表意義。

3.1推舉集體經濟組織指界人代表本組織行使爭議調解權利，化解爭議主體代表合法性困局在集體土地所有權實地調查前，按照相關法律合法產生1~2名本集體經濟組織指界人，行使在土地調查過程中有關土地權屬爭議調解權利。村及村民小組集體土地所有權指界人，必須是該集體經濟組織18周歲以上的成員。集體經濟組織應按《村民委員會組織法》及村民自治章程召開村民會議，推舉指界人，并形成會議決議，指界人推舉結果應及時向本集體經濟組織成員公布。依法推舉的指界人須經集體經濟組織授權，簽訂授權書。用集體經濟組織指界人代替集體經濟組織管理者行使本集體經濟組織的爭議調解權利，一方面由于由村民選取的指界人具有很好的群眾基礎，在進行權屬爭議調解時能如實反映廣大群眾的訴求，另一方面由于本集體經濟組織與指界人利益攸關，指界人在進行權屬爭議調解時，比較能抵御來之調解之外的種種壓力，使得調解結果更公正。

3.2建立完善農村集體土地所有權調查爭議調解機制崇明縣農村集體土地所有權調查爭議調解采用三級調解制度（圖1）。第一級由村主任或農戶主任領銜，聯合土地調查機構工作人員現場調解。根據村民自治法，村主任由村民直接選舉產生，往往德高望重，具有較好的群眾基礎，而且村主任土生土長，熟悉本村土地的權屬演變歷史，由其說明爭議土地所有權的歷史演變進行調解更容易被老百姓接受。調查機構工作人員則負責調解工作的技術支持，當調解成功時，采用GPS技術實測確定界址線的位置，再由權屬界線雙方共同在指界圖上簽字確認，并拍照留檔，鞏固調解結果。第二級由鎮政府土地所主持。當土地爭議在現場無法達成共識時，土地權屬各方到鎮土地所進行調解，土地調查機構提供相關技術支持，調解成功后到現場實測界址線坐標位置，權屬界線雙方簽字確認。第三級縣級調解，由縣地籍科協調相關職能部門對土地權屬爭議進行調解，并將調解過程備案。在實際工作中，要充分發揮村級調解的作用。這是因為村干部更貼近基層，更了解集體土地爭議的成因，在老百姓中比較有威信，現身說法，更易被老百姓接受，爭議調解不容易反復。實踐表明，大多數爭議都可以在村干部的調解下得到妥善解決。

3.3梳理相關權證明文件及法律法規為爭議調解提供依據爭議調解調解前調查機構需對現行的土地權屬調解法律法規進行收集、整理，對原始資料進行梳理，做到心中有數。在本次土地調查中收集到的法律法規主要有1962年《農村工作條例修正草案》、1989年《關于確定土地權屬問題的若干意見》、1986年《中華人民共和國土地管理法》、1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》、1999年《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國物權法》以及上海市有關灘涂管理辦法等地方性法律法規，收集到的基礎資料包括轄區內土地權屬證明材料（產證、批文等）和崇明縣土地初始地籍圖（1990版、2000版）。在實際工作中，后者作為調解因地物發生變化而產生的所有權權屬爭議非常有效。

3.4加強土地法規宣傳在土地所有權爭議調解前要加強土地法律法規方面的宣傳，可采用會議和現場兩種形式，農村集體土地所有權調查也是一次很好的給老百姓普法的機會。分析眾多的土地所有權爭議，許多都是由于老百姓不清楚土地法律所致。通過土地法律宣傳，不僅可以提高老百姓的土地法律意識，充分意識到集體土地所有權調查的目的是為了保護老百姓利益，更好地配合工作；當土地權屬有爭議時，也能積極參加土地權屬調解，起到很好的調解效果；同時也可以讓老百姓用法律的武器來保護自己的土地權利，從而減少土地權屬爭議的再次發生。

3.5采用GPS技術對權屬界線實時測繪，鞏固爭議調解成果集體土地所有權爭議地塊往往比較分散，采用常規的測繪技術需要先做控制再進行細部測量，花費時間較長且精度得不到保證。在本次集體土地所有權調查中，采用RTK-VRS測量技術有效解決了這一難題。VRS（virtualreferencestation）是一種虛擬參考站技術。在VRS網絡中，各固定參考站不直接向移動用戶發送任何改正信息，而是將所有的原始數據通過數據通訊線發送給控制中心。同時，移動用戶在工作之前，先通過GSM的信息功能向控制中心發送一個概略坐標，控制中心在收到這個位置信息后，根據用戶位置，由計算機自動選擇最佳的一組固定基準站，根據這些站發來的信息，整體地改正GPS的軌道誤差、電離層、對流層和大氣折射引起的誤差，將高精度的差分信號發送給移動站。這個差分信號的效果相當于在移動站附近形成一個虛擬的參考基站，從而解決了RTK作業距離上的限制，保證定位精度。當權屬爭議調解成功時，可以馬上進行界址點實地坐標測量，現場即可得出界址點的平面坐標，由權屬爭議雙方進行簽字確認界址線，鞏固調解成果。

3.6建立集體土地所有權爭議調解數據庫在崇明縣集體土地所有權調查工作中，考慮到工作進度等原因，仍有部分爭議不能得到及時調解，這時就需要對這些爭議進行梳理。實際工作中把爭議圖形和爭議主體輸入局大機系統，建立集體土地所有權爭議數據庫。同時采用紙質表格記錄雙方爭議的要點，各自主張的界址線以及調解工作思路。對這些紙質文檔進行掃描，采用電子和紙質兩種形式進行存檔。

4農村集體土地所有權調查中土地權屬爭議調解中需要說明的問題

4.1關于崇明縣綠華鎮權屬爭議說明崇明島為世界第一大河口沖積沙島，隨長江平均每年約4.7億噸的泥沙入海而自然長大，1949年崇明島面積不足600km2，經過多次圍墾達到如今規模。綠華鎮是崇明縣最年輕的鄉鎮，1971年由9個鄉鎮和縣政府共同圍墾于長江灘涂，1972年成立新建副業場，1980年改為綠華農工商聯合公司，1984年設置綠華鄉，1995年建鎮。根據上海市灘涂管理的相關辦法，如果綠華鎮沒有形成建制鎮，則其所有權屬也很明確，即應屬圍墾者所有，其區域內農民也屬于9個鄉鎮。但是由于綠華鎮成了建制鎮，如果仍把土地所有權確權給9個鄉鎮和縣政府所有，就會造成綠華鎮農民沒有土地的尷尬局面。為此綠華鎮人民政府本著務實的態度發出崇綠府[2013]31號文，明確提出其所有權存在源頭爭議，暫停確權以保護綠華鎮農民的利益。

4.2多個集體經濟組織土地被統一使用，原土地自然界線不清崇明縣生態島建設，使用集體土地植樹造林，破壞了原來的地形地貌，而原始界線資料也無法找到，這種情形無法直接到現場調解指界。對于這種爭議的解決辦法有兩種，一種是根據各集體經濟組織的土地使用協議上的土地面積，同時依據指界人對土地相對位置的大略描述，在內業對現狀地塊面積進行加權分配的方式進行界線分割，根據分割權屬界線進行實地放樣，再由指界人簽字確認；另一種方式不對現狀地塊進行分割，只是注明各個權利人的土地面積。兩種調解辦法都能得到農民的認可，但是第一種方法爭議解決更加徹底，更接近農民原來土地權屬界線狀況。

4.3農民對過去土地補償有疑問，對已有產證權屬存爭議在崇明縣土地調查過程中，主要有兩類這樣的情形。一類是農民集資辦小學，后由于集中辦學，原學校占地改作他用，小學已辦理相關權證，大機系統顯示宗地已經為國有。但是農民認為，學校已經撤銷，土地應該歸還給原權利人。另一類是村辦社辦企業占用原小組土地，已辦理土地權證，解決勞動力后不久企業倒閉產生爭議。按照產證優先的原則，首先認定產證的合法性，對于農民主張補償不足的歷史遺留問題可根據鄉鎮實際情況進行處理。

5土地所有權爭議調解的政策建議

5.1建立土地權屬爭議的定期回訪制度通過農村集體土地所有權調查，建立了集體土地所有權爭議數據庫，記錄爭議的主體、爭議緣由以及調解過程等，以便在爭議發生反復時可以進行回溯，保持爭議調解的連貫性。同時考慮到當前農民普遍對于土地所有權不重視的問題，建議建立集體土地所有權爭議的定期回訪制度，隨時關注土地所有權爭議的調解進展情況，評價爭議調解的可行性，當具備調解條件時及時調解，避免矛盾積壓。

5.2轉變政府職能，減少土地所有權爭議的發生我國改革開放30多年，在土地的征收使用中，政府一直既充當管理者，制定游戲規則，同時又作為參與者，完全違背市場經濟發展規律[9]。為此建議轉變政府職能，政府不再參與集體土地的征收、轉用及利益分配，而是做好管理服務，制定規則，完善土地所有權流轉、收益分配權利等相關法律，讓農民看到所有權確權的好處，調動農民化解所有權爭議的主觀能動性，從而從根本上減少土地權屬方面的爭議。

5.3完善集體土地所有權制度，讓農民有效行使自己的土地權利我國推行集體土地的共同所有制度，但是由于集體組織人員不固定，農村集體組織人員流動，往往不能有效行使自己的合法權益，從而使得土地權利成為集體土地管理者的私權，成為滋生腐敗的溫床。完善集體土地所有權制度，就是要改變目前集體土地所有權主體不明確的問題，把集體土地所有權與每一個農民直接掛鉤，取消集體土地的制度，推行集體土地股權制，讓農民直接行使土地權利。

作者：李錦亮單位：上海市地質調查研究院上海市國土資源調查研究院