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［摘要］我國應對氣候變化的保險立法最早體現在農業領域。現行農業保險立法規范比較零散，不成體系，文章旨在通過借鑒域外立法經驗，探索適合我國國情的立法模式，從而實現應對氣候變化農業保險立法的體系化。可以通過對現行《農業保險條例》進行修改，增設應對氣候變化農業保險法律制度的方法，完善我國農業保險立法。

［關鍵詞］氣候變化;農業保險;保險費率

隨著全球氣候變暖，氣候極端事件也頻繁發生，對人類生存造成巨大影響。［1］受氣候變化影響較大的往往是種植業、畜牧業等產業，受害者無法承擔巨大的損失，因而需要有幫助他們共同分擔風險的方法，其中保險制度作為一種分散風險的手段，在許多國家得到了廣泛適用。對于中國來說，農業保險立法的完善是應對氣候變化造成影響的有效方式之一。

一、我國應對氣候變化農業保險立法現狀

我國現行立法對于應對氣候變化農業保險制度沒有單獨進行規制，主要散件于不同的法律規定之中。例如，《農業法》第四十六條規定:“國家建立和完善農業保險制度，并且建立和完善政策性農業保險制度。”以法律的形式確定了農業保險制度。同樣在《保險法》第一百八十四條中也有關于農業保險的規定。隨后，2年出臺了行政法規《農業保險條例》，其中第一條對于該條例制定的目的進行了明確規定，是為了保障農業保險制度的順利運行。《農業保險條例》是關于農業保險的具體規定，對《農業法》以及《保險法》中的規定進行補充。5年《應對氣候變化法(專家建議稿)》也對“保險措施”進行了規定:“國家鼓勵農業、林業等行業的生產經營者參與保險，提高抵御極端氣候和氣候災害的能力。”但該法一直尚未出臺。我國關于應對氣候變化災害的保險不僅包含在傳統農業保險中，近年來還創新了農業氣候指數保險。［2］關于農業氣候指數保險，國務院于4年頒布了《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，明確指出“探索天氣指數保險等新興產品和服務”;隨后6年“中央一號”文件中也明確探索開展天氣指數保險試點，確定了其地位。

二、我國應對氣候變化農業保險立法存在的問題

1．法律規定零散粗略，未成體系

從上述立法現狀中可以發現，我國現行法律雖然有對應對氣候變化農業保險制度進行規定，但是比較零散和簡略，未成體系，無法滿足現實需要。首先，《農業法》中僅有一條關于農業保險制度的規定，對其只是原則性的規定，對于保險制度的內容、保險活動的開展等都沒有具體規定，在實踐中不具有操作性。其次，《農業保險條例》雖然是關于農業保險的行政法規，但僅對合同、經營規則等做了規定，立法框架安排簡單，條款內容較為粗疏且存在空白。［3］再次，《保險法》的調整對象是商業保險，然而應對氣候變化農業保險由于風險高可保性差，需要政府政策扶持，具有很強的政策性，在性質、損失計算方法、經營理念等方面均不同于商業性保險。因此，無法適用于政策性較強的應對氣候變化農業保險。最后，《應對氣候變化法(專家建議稿)》雖然有對其進行原則性規定，但是尚未出臺，因此也未能適用。

2．法律規定的自愿投保方式不適用

我國《農業法》第四十六條明確規定，農業保險實行自愿原則，因此我國應對氣候變化農業保險采取的是自愿投保方式。然而其投保主體多為農戶，投保意識不足，保險參保率低下。根據調查數據顯示，每年因為氣候災害導致的損失達上億元，數額巨大。［4］如果農戶沒有參保，則需要自己承擔損失，對于他們來說負擔過重。同時為了避免農戶負擔過重而無法支撐生存，政府在巨災發生后往往會提供補助，容易使農戶形成依賴。在自愿投保模式下投保意識自然減弱，這又加劇了政府的財政負擔，因此自愿投保方式不適合應對氣候變化農業保險。

3．承保范圍尚無法律明文規定

承保范圍關系到應對氣候變化農業保險在多大范圍內承擔風險，分為承保對象范圍和承保風險范圍，然而我國現行法律對于這一重要內容并沒有規定。保險公司在對產品進行設計、理賠時，都把承保范圍作為考慮的核心問題之一。承保范圍的合理確定是保險制度其他內容制定的前提，因此應對氣候變化農業保險承保范圍是一項重要內容。然而立法對于承保范圍的規定，僅在《農業保險條例》第二條解釋農業保險的概念時進行簡要介紹，無法指導實踐。同時，保險承保范圍的大小與保險人責任的大小相掛鉤，并對保險費率確定有所影響，缺少承保范圍的立法規定將會影響后續其他保險工作的順利進行。

4．保險費率規定不明確，結構過于單一

關于保險費率的確定，《農業保險條例》第十九條規定:“保險機構應當公平、合理地擬訂農業保險條款和保險費率。”本條屬于原則性規定，對于“公平、合理”的理解尚存在較大空間，究竟應當根據哪些數據以及條件進行確定并不明確，可操作性不強。同時，在實踐中，以湖南省為例，其保險費率結構為:水稻為5%、棉花率為8%、能繁母豬為6%、奶牛為5%等。［5］從中可以看出，湖南現行保險費率結構過于單一，只是單純的根據作物和牲畜品種進行區分，沒有根據標的可能面臨的不同風險進行區別，使得費率結構單一不靈活，在面對不同氣候災害損失時，可能留下保險費率過低或者過高導致收支不平衡的隱患。

三、我國應對氣候變化農業保險立法存在問題的原因

1．立法模式和理念存在偏差

我國現行應對氣候變化農業保險法律規定零散粗略，未成體系，主要是由于立法模式①和立法理念存在偏差。在立法模式上，我國應對氣候變化農業保險立法中大多是原則性的規定，是框架法模式，同時偏向于前瞻性立法，從現有的關于社會發展的設想進行預測。因此，這種立法方式重原則性和指導性，而具體的程序和制度卻不能跟進。［6］對于農業保險，我國僅在政策層面確立了其地位，但至今沒有出臺《農業保險法》，也沒有對農業氣候指數保險進行規定，而是在《農業法》《保險法》中分散規定，因而也是分散立法模式。這樣的立法模式雖然都對各自內容進行了規定，但是各獨立立法之間沒有銜接好，導致法律不成體系、不配套。例如，《保險法》第二條明確規定其調整對象是商業性保險，而《農業保險條例》又規定“本條例未規定的參照適用《保險法》”，這就表明即使是政策性農業保險也適用調整商業性保險的《保險法》，顯然不符合常理。再者就基于氣候指數的農作物保險而言，保險賠償不是基于是否有損失，而是基于是否達到預定的天氣指數，明顯與《保險法》保險補償性質不同，［7］因此無法適用《保險法》，但《農業保險條例》對此沒有任何考慮。可見，二者沒有銜接上，并且可能產生矛盾，自然也就未能形成體系。在立法理念上，我國傳統立法理念認為制定的法律不能過于細致，需要寬泛一些。這是由于過去我國為了解決社會各類問題亟需填補立法空白，因此法律在制定上比較粗糙。改革開放之后，社會形勢變得更加復雜多樣，處于急劇變化之中，為了使得法律具有穩定性和一定的超前性，［8］能夠將更多的內容包含進法律規定中，同時便于在法律沒有明確規定又無法可依時進行法律的擴大解釋，因而內容上大部分是原則性的規定。

2．沒有認識到應對氣候變化農業保險的特殊性

我國保險采用自愿投保方式正是因為沒有認識到應對氣候變化農業保險的特殊性。首先，相較于一般的財產保險，應對氣候變化農業保險的承保對象是有生命力且一直處在變化的動植物，［］受自然再生產過程的約束，其農業風險隨著氣候風險的增加而增加。其次，由于氣候覆蓋農業發展的方方面面，氣候風險對于農業造成的經濟損失難以估量。然而農戶投保意識不足，除了大規模種植以外，大多是散戶種植，參保率低，在遭受損失時無法得到外部賠償。因此應對氣候變化農業保險的特殊性決定了自愿投保方式不適合其發展。

3．對立法先行的必要性認識不足

制度的實施需要法律的保障。我國現有法律中沒有對承保范圍進行規定，因此在實踐中各個保險公司實施情況不同，良莠不齊。這也是由于對立法先行的必要性認識不足導致的，沒有認識到法律對于制度實施的推動和保障作用。［］承保范圍作為應對氣候變化農業保險的重要內容，應當先對其進行法律規定，再指導實踐。特別是隨著環境污染的加重，極端天氣越來越多，我國由于地理位置影響深受自然災害的影響，更需要農業保險對農業生產進行保障。［11］而當前亟需解決的就是立法問題，需要以法律的形式及時明確各項規定，以便于實踐工作的開展。

4．支撐立法的經驗有限，忽視各類風險的差異性

我國一直以來對于許多法律條文的規定偏向原則性，過于籠統，這在應對氣候變化農業保險保險費率的規定上也有所體現。由于對農業保險本身的認識還存在局限性，實踐經驗有限，但又亟需出臺法律對其進行規制，因此制定法律時較為粗略。同時由于忽視各類風險的差異性，導致我國現行的保險費率結構單一。如果只以作物品種進行劃分確定保險費率，則會導致保險公司與農戶收支不平衡。因為各類氣候災害可能導致的風險以及帶來的損失是不同的，單純“一刀切”按照作物種類進行風險劃分，不利于保險公司對于不同風險的管理和應對，也不利于應對氣候變化農業保險的長遠發展。

四、我國應對氣候變化農業保險立法的完善

由于應對氣候變化農業保險的特性，同時結合我國實際情況，我國應對氣候變化農業保險立法可以采取中央先行補充立法模式。由于我國現行立法中已有《農業保險條例》，屬于行政法規，不宜再采用單獨立法模式與條例并行。因此，可以考慮將應對氣候變化農業保險制度內容補充進條例中，進行具體的規定。

1．采取強制與自愿相結合的投保方式

我國可以選擇強制與自愿相結合的投保方式。應對氣候變化農業保險是為了減輕農戶的負擔以及降低風險而設立的，其主要是為了保護農戶的個人利益。如果規定為自愿保險，不設有強制險，在我國現有的農戶投保積極性較低、農業保險市場不活躍的背景下，難以督促其積極購買保險，無法達到促進農業發展的期望。［11］我國可以借鑒域外經驗，對部分關系國計民生的大宗產品以及具有一定經營規模的農戶實行強制性保險，其他則自愿。同時將保險的強制性和福利性相結合，規定農民只有參加政府農作物保險計劃才能獲得價格補貼等福利。對于關系到人們日常生活的農作物以及畜牧實行強制性保險，其他則實行自愿性保險。同時可以賦權給地方，對于生態環境脆弱且受洪水、干旱、臺風等侵襲嚴重的農作物、畜牧及地區，必須強制投保;［12］對于環境不敏感地區且受氣候變化影響較小的產業和地區，采取自愿投保的方式。對于生態環境脆弱以及易受氣候災害侵襲的農作物、畜牧的認定，應當出具相關標準，由地方根據標準進行制定和實施，做到因地制宜。

2．明確規定將主要農產品及氣候災害納入承保范圍

我國可以明確規定將主要農產品及氣候災害納入承保范圍，對于承保范圍的內容及時更新。在農業氣象指數保險方面，在承保對象上，我國也可以將水稻、小麥等產量大且受氣候災害影響嚴重的作物作為必須承保的對象。在承保風險上，根據歷年來不同氣候災害對農作物等的損失面積及金額，以及現有的農業氣候指數保險來看，我國現有的氣候指數保險種類還較少，涵蓋的氣候災害比較單一。可以借鑒域外經驗，將暴雨、洪水、內澇旱災等常見的氣候災害作為必須設置的農業氣候指數保險，其他氣候災害根據不同地區地理位置和氣候條件另行設定。鼓勵保險公司盡可能多的將可能遇到的氣候災害納入承保范圍，對于這類險種保險公司可以給予福利政策，降低納稅金額或者提供財政支持，鼓勵保險公司擴大承保范圍。

3．保險費率采取差別費率制

保險費率是保險制度的重要組成部分，對于保險費率的確定需要考察多方面因素。我國易受自然災害影響，在氣候變化影響下遭受災害的風險系數更是增加。因此，我國應對氣候變化農業保險可以實行差別費率制。政府應當從總體上衡量全國范圍內主要氣候變化風險的大小，依據各地區風險差別、農作物抗災害能力的差別，分區域分級別制定全國氣候變化農業保險費率標準。［3］保險費率的確定由純費率、附加費率、成本利潤率三部分組成。［］其中純費率就是根據多年災害平均損失率來確定，附加費率是保險公司因管理業務而支出的費用率，成本利潤率可以根據社會平均利潤率指標。［14］在制定保險費率過程中堅持政府主導，費率調整必須由農業部門進行，其他主體無權私自進行調整，同時按照法律的要求舉行聽證會，聽取意見。

4．按照保險費率比例分檔補貼

應對氣候變化農業保險的補貼是關系到農民權益的重要內容，可以按照保險費率比例分檔補貼。我國可以依據各地農業生產的自然條件、規模化程度和農戶的收入水平實施差別化的補貼政策。保險費率越高，則補貼越多，按比例分檔補貼。［15］不僅要對農戶進行補貼，也要對保險公司進行費用補貼，因為應對氣候變化農業保險作為高風險、高賠付率的險種，保險公司承保的風險極大。在立法中也應規定政府對保險組織進行費用補貼，按照保險公司的承保范圍以及賠付額按比例進行補貼。同時應當在《農業保險條例》中明確應對氣候變化農業保險財政補貼的主體、標的以及風險范圍。

作者：卓東燕 單位：福州大學法學院