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摘要：當(dāng)前，西藏自治區(qū)已經(jīng)初步建立起來的以低保制度為核心的新型社會救助制度，基本解決了貧困家庭的溫飽問題和子女基本的教育問題，一定程度上緩解了貧困現(xiàn)象，但是在救助水平、救助方式等方面仍有較大空間亟需完善。西藏社會轉(zhuǎn)型期各類層出不窮的社會問題也在緊緊倒逼著新型社會救助制度從單一的現(xiàn)金救助向現(xiàn)金與服務(wù)并重的救助方式轉(zhuǎn)型，從“粗放”管理向“精細(xì)”化管理轉(zhuǎn)型，最終實(shí)現(xiàn)社會救助理念從生存型轉(zhuǎn)向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：社會救助制度；救助內(nèi)容；覆蓋范圍

1實(shí)施現(xiàn)狀

西藏自治區(qū)于1997年建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2007年農(nóng)村居民最低生活保障制度開始實(shí)施。2018年1月1日起《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法（試行）》實(shí)施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由700元／人／月（2017年）提高到750元／人／月；農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由3311元／人／年（2017年）提高到3840元／人／年。《西藏自治區(qū)特困人員救助供養(yǎng)辦法（試行）》同期開始實(shí)施，對認(rèn)定條件、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)形式和標(biāo)準(zhǔn)特其中對于部分喪失、完全喪失生活自理能力的兩類照料護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別作了詳細(xì)規(guī)定（分別為當(dāng)年基本生活供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的10％和15％）。為減輕農(nóng)牧民負(fù)擔(dān)，自2003年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)后，自治區(qū)將農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入了農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金保障范圍，明確規(guī)定以2003年的農(nóng)村五保戶人數(shù)作為財政轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，以后年度減人不減指標(biāo)，新增五保戶所需資金由各地市財政負(fù)擔(dān)。2007年自治區(qū)頒布了農(nóng)村新型五保供養(yǎng)對象經(jīng)費(fèi)落實(shí)機(jī)制，要求地市承擔(dān)30％，縣財政承擔(dān)70％，做到應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保。2009年實(shí)施的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例中進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)村五保供養(yǎng)的范圍。2014年7月起農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由2900元／人／年調(diào)整到3650元／人／年，增加部分自治區(qū)財政全額承擔(dān)，確保農(nóng)村五保供養(yǎng)對象基本生活不低于當(dāng)?shù)厝罕娖骄钏健＝逃戎矫妫?013年西藏在全國率先實(shí)現(xiàn)了15年免費(fèi)教育，并且按照教育階段對學(xué)生的資助政策分門別類做出規(guī)定。2017年起，西藏自治區(qū)頒布了《西藏自治區(qū)建檔立卡貧困家庭子女接受高等教育實(shí)施免費(fèi)教育補(bǔ)助政策管理辦法》，當(dāng)中詳細(xì)規(guī)定對于建檔立卡貧困家庭子女上大學(xué)期間實(shí)施免費(fèi)教育政策。同年，自治區(qū)特殊教育補(bǔ)助資金管理辦法實(shí)行，用于支持特殊教育（殘疾人教育等）的發(fā)展。醫(yī)療救助方面，西藏自治區(qū)按照“城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療救助＋大項(xiàng)醫(yī)療補(bǔ)充保險＋城鄉(xiāng)醫(yī)療救助＋重特大疾病醫(yī)療救助”方式進(jìn)行，確保救助對象不愁醫(yī)且獲得有效救助。2004年、2005年分別頒布了農(nóng)村、城市醫(yī)療救助基金管理辦法。2016年西藏全面實(shí)施大病醫(yī)療救助制度。自治區(qū)于2017年頒布的《醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接工作方案》強(qiáng)調(diào)兩項(xiàng)制度在對象范圍、支付政策等方面要妥善銜接。2017年自治區(qū)實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療救助全覆蓋，基本醫(yī)療保障補(bǔ)助水平高于全國平均水平。為緩解低保制度壓力，為遇到臨時性、突發(fā)性困難的低保邊緣和低收入群體提供救助服務(wù)，防止“懸崖效應(yīng)”的發(fā)生，2017年3月的《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于全面建立臨時救助制度的意見》擴(kuò)大了救助對象范圍，進(jìn)一步細(xì)化了救助對象分類，提高了救助標(biāo)準(zhǔn)（困難個人救助標(biāo)準(zhǔn)不超過5000元／年，困難家庭救助標(biāo)準(zhǔn)不超過10000元／年），旨在發(fā)揮兜底保障和救急難作用。

為保障城鎮(zhèn)低收入家庭基本住房需求，2009年1月1日起自治區(qū)開始實(shí)施《西藏自治區(qū)城鎮(zhèn)低收入家庭租賃住房補(bǔ)貼管理辦法》，對城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭租賃住房實(shí)施補(bǔ)貼，進(jìn)行社會化運(yùn)作完善廉租房保障。《西藏危房改造政策2016－2017》規(guī)定，按照東（6500元／戶）、中（7500元／戶）、西（9000元／戶）的標(biāo)準(zhǔn)對分散供養(yǎng)的五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶進(jìn)行危房改造、農(nóng)墾危房改造。此外，給予補(bǔ)助支持供熱等配套住房基礎(chǔ)設(shè)施改造。其他專項(xiàng)救助方面，自治區(qū)于2008年出臺了各項(xiàng)措施完善社會救助工作，包括城市流浪乞討人員救助管理辦法。2009年自治區(qū)初步建立起來了自然災(zāi)害救助體系。2017年自治區(qū)健全法律援助機(jī)制，出臺了《關(guān)于完善法律援助制度的實(shí)施意見》。同年，自治區(qū)政府頒布了一系列法規(guī)政策，對區(qū)內(nèi)高校畢業(yè)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等給予補(bǔ)貼做了詳細(xì)規(guī)定。2018年自治區(qū)政府工作報告中進(jìn)一步提出支持社會保障制度發(fā)展，完善社會救助政策。至此，自治區(qū)已建立起以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、災(zāi)害救助制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助制度為輔，以臨時救助制度和社會互助互濟(jì)等其他救助體系為補(bǔ)充的新型城鄉(xiāng)社會救助體系。自治區(qū)民政廳社會救助處負(fù)責(zé)組織城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時救助、五保供養(yǎng)等工作。

2存在的問題

2．1社會救助制度設(shè)計有待進(jìn)一步完善隨著西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，在救助制度設(shè)計上也有諸多問題凸顯。一是在實(shí)際操作過程中，低保資格核查非常困難，雖然不同部門之間交叉核驗(yàn)信息已經(jīng)大大提高了資格核查工作，但是靈活就業(yè)仍然存在問題，在實(shí)際操作過程中難以準(zhǔn)確核定。二是現(xiàn)行社會救助制度在政策實(shí)施中更多考慮的是家庭收入，雖然自治區(qū)于2018年起實(shí)施的《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法（試行）》中提出了支出型貧困家庭（在家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查時，將支出型貧困家庭的剛性支出作為評估家庭貧困程度的因素），這在很大程度上緩解了貧困家庭生活困難，但從總體上講，剛性支出僅包括個人承擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用總和以及實(shí)際繳納學(xué)費(fèi)，在實(shí)際操作過程當(dāng)中，社會救助供給嚴(yán)重不足，還需探索綜合救助制度。

2．2基層社會救助工作力量薄弱首先，社會救助工作從低保發(fā)展到醫(yī)療、教育、住房、臨時救助等專項(xiàng)救助，對救助申請者來說要經(jīng)過收入和資產(chǎn)核查、民主評議等程序來確定資格，民政部門工作人員的工作量也在增加，自治區(qū)從2018年開始實(shí)施《西藏自治區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施辦法（試行）》中，在家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查中明確規(guī)定“入戶調(diào)查率要達(dá)到100％”。對所有申請者100％入戶調(diào)查，也導(dǎo)致了基層工作人員工作量大幅度增加。其次，農(nóng)牧民彼此居住的很遠(yuǎn)，距離鎮(zhèn)政府也遠(yuǎn)，入戶調(diào)查成本很高，往往開車到申請者家中就需要好幾小時，僅汽油費(fèi)這一項(xiàng)行政成本就非常高。再次，基層民政部門編制少，專職工作人員不足，盡管如此，低保也僅是他們工作的一部分。救助工作規(guī)范化、精細(xì)化管理的標(biāo)準(zhǔn)越來越高，對工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)提出了更高要求。對他們來說，即“缺錢”也“缺人”。最后，牧民分布廣，集中起來進(jìn)行民主評議工作也是一個問題。為了民主評議會，通常要走很遠(yuǎn)的路提前一天到達(dá)會議地，在這兒待兩個晚上。更重要的是如有申請者沒有獲得低保救助資格，他們會對民主評議人員有強(qiáng)烈反對意見，造成居民之間的個人沖突。

2．3各項(xiàng)保障制度有待進(jìn)一步整合一是已有保障制度的整合，我國的社會保障制度包括社會保險、社會救助（低保、教育、醫(yī)療、住房、司法等）、社會福利等多個領(lǐng)域，涉及很多職能部門，這些保障制度缺乏系統(tǒng)性，需通過立法進(jìn)行整合。二是已有救助政策的整合完善。二十余年來自治區(qū)在城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保制度、醫(yī)療救助、教育救助以及臨時救助等專項(xiàng)救助領(lǐng)域出臺了大量政策文件，這些政策時間跨度大，一些條款存在著內(nèi)容交叉、與國家政策不一致等問題。三是社會力量參與政府救助。《社會救助暫行辦法》已明確將社會力量參與作為社會救助的一項(xiàng)基本內(nèi)容，兩種制度的銜接有利于實(shí)現(xiàn)對困難群體的全方位保障，社會力量在社會救助領(lǐng)域大有可為。

3完善措施

3．1轉(zhuǎn)變觀念，由生存型救助走向發(fā)展型救助從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展型救助是必然要求也是目標(biāo)選擇。注入了發(fā)展理念的社會救助，指的是重心要從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助，走向積極救助、發(fā)展多元化救助。從目前各項(xiàng)工作都強(qiáng)調(diào)補(bǔ)救性救助轉(zhuǎn)向注重預(yù)防性救助，并且從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務(wù)，“授人以漁”，使救助對象脫離生存困境，實(shí)現(xiàn)自立自助。

3．2在核定救助標(biāo)準(zhǔn)、選擇救助方式時考慮到個體發(fā)展的特殊需求改變以現(xiàn)金救助為主的單一型救助，增加服務(wù)救助。可以通過加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)、提供就業(yè)技能培訓(xùn)等方式積極鼓勵有勞動能力的救助對象申請者和接受者參加工作，并且規(guī)定在參與就業(yè)后的一段時間內(nèi)不減少他們的救助“福利”，給予此類救助對象一定的緩沖期。其實(shí)，參加工作以后他們通過自己的勞動能力獲得收入達(dá)到的生活水平會比領(lǐng)取救助的時候好很多。其次，需要將以家庭為基礎(chǔ)提供附加福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人為基礎(chǔ)。即對于有就業(yè)能力的救助對象提供就業(yè)服務(wù)、對于學(xué)生、老人或者殘疾人提供定期救助和福利等。

3．3加強(qiáng)基層工作隊(duì)伍和專業(yè)化建設(shè)，統(tǒng)籌社會救助資源首先，針對基層工作量薄弱、專業(yè)能力不足的問題，通過培訓(xùn)、規(guī)定招錄條件等措施不斷完善。其次，在完善社會救助各專項(xiàng)救助制度的基礎(chǔ)上，必須要科學(xué)制定各項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)、明確救助對象范圍。政府通過財政投入保障絕大多數(shù)困難群體，確保困難群體的最低生活水平，慈善救助是慈善組織通過社會捐贈為政府救助進(jìn)行補(bǔ)充，盡可能擴(kuò)大保障面。兩種制度需緊密結(jié)合，可通過政府購買、慈善捐助、志愿服務(wù)等方式，暢通社會組織、企業(yè)、個人參與渠道和途徑，給予相應(yīng)的激勵機(jī)制。

4結(jié)論

社會救助是“托底線、救急難、保民生”的基礎(chǔ)性制度安排，關(guān)系到困難群眾基本生活和社會公平正義，在調(diào)節(jié)收入分配、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重大作用。西藏自治區(qū)地處高寒地帶，環(huán)境特點(diǎn)突出，雖然目前的社會救助體系已實(shí)現(xiàn)綜合救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合，長期救助與短期臨時救助相結(jié)合的模式，但是社會救助總體水平偏低等問題仍然存在，更要結(jié)合自治區(qū)區(qū)情，著力完善救助政策。

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作者：沈丹 單位：西藏民族大學(xué)財經(jīng)學(xué)院