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2015年，國務院相繼下發了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》和《機關事業單位職業年金試行辦法》，標志著實行了半個多世紀的機關事業單位退休金制度退出歷史舞臺，也為養老保險“雙軌制”并軌指明方向。政策出臺以來，地方政府也陸續頒布了一系列具體實施方案。但時隔4年，機關事業單位養老保險改革進程緩慢，眾多事業單位由于編制、成本等各類問題尚未進入到改革操作階段。養老保險改革的政策落地還面臨著很多困難和挑戰，需要進一步加強研究，提出具體的應對和解決措施，來加速改革進程。

1事業單位養老保險改革的歷史沿革

我國養老保險制度在成立之初就采用了“城鄉分治、職業分管”的思路〔1〕，為后續的城鄉養老保險“雙軌制”和職業養老保險“雙軌制”埋下了伏筆。新中國成立初期，我國分別對企業職工和機關事業單位職工建立了專門的養老保險制度。1955年，國務院出臺《國家機關工作人員退休暫行辦法》，由財政負擔、個人不繳費的退休金制度正是建立。1991年國務院《國務院關于企業職工養老保險改革的決定》，標著個人賬戶與社會統籌結合的企業職工養老保險制度開始實行。至此，形成了機關事業單位與企業職工養老保險的“雙軌制”。機關事業單位個人不繳納養老保險，退休金全部由財政和單位負擔，收益穩定，退休待遇逐年穩步增長。企業職工養老保險則面臨著“個人賬戶空賬”、“社保統籌賬戶收支不平衡”等諸多問題，待遇水平遠遠不及事業單位，待遇差距矛盾日益突出，“少繳多得”的現象引發了關于社會公平問題的探討，機關事業單位養老保險制度改革需求迫切。在這樣的背景下，國家進行了兩次養老保險改革的嘗試。一次是1992年人事部出臺了《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，明確了機關事業單位要逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家負擔的做法，按照國家、集體、個人共同負擔原則，在城鎮各類職工中逐步建立社會養老保險〔1〕。第二次是2008年國務院出臺《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，探索建立與企業職工養老保險相同的制度模式，要求建立職業年金，并在個別省市開展試點工作，但兩次改革沒有取得預期的效果。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的任務，與此同時，取消養老保險“雙軌制”的呼聲越來越高。2014年7月，國務院了《事業單位人事管理條例》，提出了探索實施事業單位職工養老繳費制度的改革思路。2014年底，十二屆人大常委會第十二次會議上，明確了機關事業單位養老保險改革采取“一個統一，五個同步”的工作思路，從制度和機制上化解了“雙軌制”的矛盾，并指出職業年金、工資制度、待遇確定和調整機制要同步完善。2015年隨著國務院兩項法規的，機關事業單位養老保險并軌進入到實際操作階段。

2事業單位養老保險改革的主要研究內容

2.1宏觀層面上對養老保險改革的困境和對策進行分析

沈毅〔1〕指出養老保險改革面臨著政策協調、職業年金完善、相關配套制度聯動改革、財政壓力、制度吸引力等諸多問題，需盡快出臺改革的實施細則，跟進配套改革措施，推動改革落到實處。姜玉貞〔2〕指出養老保險轉軌要避免陷入隱形的“雙軌制”，妥善解決財務可持續發展的問題，要慎重對待職業年金的風險，要重視相關制度配套的風險。賈麗萍〔3〕指出養老保險并軌發展緩慢的原因主要是機關事業單位前期進行的分類、編制、收入分配改革滯后，社會保險領域關鍵性改革和信息系統建設支撐不足，因此，應盡快加速事業單位分類改革，明確改革涉及養老問題的解決措施，同時加大信息系統建設。文太林〔4〕指出改革面臨著公平問題、轉制成本、年金差異等問題，應注重公平理念，通過多方籌資、完善年金制度、創新編制管理等方式化解轉制成本，推進改革進程。

2.2部分學者采用數理模型，對養老保險并軌后的收益和成本情況進行分析

薛惠元等〔5〕構建了機關事業單位“新人”的基本養老金和職業年金替代率精算模型，發現改革后“新人”的養老金替代率更有彈性，養老待遇與繳費基數、年限、個人賬戶收益率密切相關。郭瑜〔6〕通過精算方法測算了機關事業單位養老金改革后的替代率，發現改革不必然明顯降低養老金的替代率水平，反而可能帶來跟多彈性并形成正向激勵;同時，職業年金的投資回報率極大影響退休后的收入，應積極謹慎地妥善投資。王亞柯等〔7〕利用總替代率等指標對機關事業單位養老保險的保障水平進行了測度，發現在僅考慮基本養老保險的情況下，改革后機關事業單位的養老保障水平低于改革前，職業年金會補償一部分保障水平，但不同性別和不同收入群體的補償程度有所差異。許鼎等〔8〕通過構建精算模型，全面評估了機關事業單位養老保險制度的償付能力，提出了基于精算公平框架完善現行制度的設計理念。王翠琴等〔9〕采用精算模型模擬了機關事業單位養老保險改革對財政和單位支出的影響，發現改革會降低財政負擔，財政支出縮減比例成波段上升趨勢，與此同時，改革對非全額撥款事業單位影響更大。通過文獻研究可以發現，國內學者認為養老保險并軌的風險主要集中在社會公平、財政壓力、職業年金運營、制度配套等方面，養老保險并軌所引起的償付壓力、待遇不確定性也通過精算分析得到了證實。大多數文獻都是從宏觀層面對改革方案的探討，從頂層設計的角度分析了改革可能面臨的問題，缺乏從事業單位實操角度對改革推進困難等現實問題的研究。

3事業單位養老保險改革的困境

2015年以來，事業單位養老保險改革進入到跑步前進的階段。地方政府也陸續出臺了實施辦法，從專門的機構設立到機關事業單位養老保險賬戶的運行，改革取得突破性進展。但仍有大量事業單位，受制于編制、人員安置、改革成本等問題，遲遲無法進入到改革操作階段，導致事業單位養老保險改革進程發展滯后的原因可以概括為四個方面，即編制問題、待遇問題、成本問題和配套問題。

3.1編制問題

事業單位承擔的職能較多，涉及的領域廣泛，分類改革沒有完全到位，普遍存在多頭管理現象。部分單位存在混編、超編、借編等現象，使得部分人員的登記參保繳費推進遲緩〔10〕。尤其一些從事生產經營活動的事業單位，在員工招聘、工資福利待遇管理等方面均進行了市場化、企業化的改革，員工用工形式多樣，人員引進、流出由單位決定，編辦無須核定編制，超編現象尤為嚴重。編制如何劃分才能在體現公平的同時保證員工的利益成為棘手的難題。編制問題涉及養老保險改革的入口問題，入口問題不解決，養老保險改革進程便難以推進。

3.2待遇問題

從短期看，對事業單位員工而言，養老保險改革最直觀的感受就是待遇下降，職業年金和養老金的個人繳費比例高達12%，而事業單位工資制度改革并沒有同步推進，個人可支配收入顯著下降，形成了一定的變革阻力。從長期看，改革后，事業單位養老保險從原來的“高水平、高安全性、低成本”的財政保障模式，向充滿不確定性的企業養老保險轉變〔11〕，員工在心理上就存在一定的抵觸。尤其是瀕臨退休的“中人”，面臨著個人賬戶積累較少、職業年金的運營情況和過渡性養老金的標準尚未可知、視同繳費和養老金轉換標準模糊等一系列問題，員工的個人參保意愿并不強烈。另外，編外人員工資待遇與社會保險同編內人員如何實現同工同酬、同制同權也是部分事業單位尚未解決的問題〔12〕，形成了養老保險改革推進困難的原因之一。

3.3成本問題

事業單位養老保險改革的成本主要體現在兩個方面:一是政府承擔的改革成本，二是單位承擔的改革成本。從政府的角度，改革后，機關事業單位被視同繳費的資金、“中人”的補貼和過渡性養老金都將成為轉制的成本，政府當期的支出已是一筆不小的負擔。未來，隨著人口老齡化問題越來越突出，贍養率持續提高，可預計的財政支出也會持續升高。從單位的角度，全額撥款事業單位的養老保險開支由財政負擔，補繳部分的養老保險和職業年金可以做記賬處理。而非全額撥款事業單位確是真金白銀的繳費，除了參保當期要繳納的養老保險和職業年金費用，還有準備期結算產生的一次性費用。對于大部分超編的事業單位而言，編制外人員若按照參加企業養老保測算，則需自超編之日起補繳相關費用，再加上高額的滯納金，補繳經費從哪來、誰來出是面臨的現實問題，個人繳費部分由單位承擔還是個人承擔也是亟待解決的問題之一。

3.4配套問題

養老保險改革進入到大踏步前進的階段，但相關的制度配套卻始終沒有明確。首先是養老金的兌現問題，視同繳費如何轉換成養老金、社會統籌賬戶和職業年金賬戶如何運營，這些問題都增加了參保的不確定性，影響事業單位員工的參保熱情。其次，在養老保險關系的轉移銜接方面也缺乏具體的操作方案，養老保險改革導致了部分事業單位人員的分流，事業身份人員調出后，可能參與到企業職工養老保險和城鎮居民養老保險中去，養老保險如何接續等問題尚無方案;另外，事業單位內部之間的調轉也遇到一定的阻礙，很多超編單位都是滿編參保，由于沒有空余編制，新調入的事業編制人員面臨著無法參保的情況，可能造成養老保險繳費的間斷，這些都不利于事業單位之間的人員流動。

4事業單位養老保險改革的應對措施

事業單位養老保險改革雖然面臨著很多困境，但從社會公平和進步的角度而言卻具有一定的必然性和必要性。加速事業單位養老保險改革，重點是要解決兩個問題，一是制度的問題，二是人的問題。制度的問題要通過頂層設計來解決，人的問題要通過理念的轉變和明確的心理預期來轉變。

4.1深化改革，創新人員編制管理

事業單位養老保險改革的前提和基礎是對事業單位進行科學合理的分類和規范編制管理〔4〕。因此，應進一步推進事業單位分類改革，明確事業單位的社會功能，對于不符合事業單位性質的，應盡快實現轉制。另外，在改革過程中應充分考慮編制管控不嚴造成的超編等歷史問題，編制問題也應該引入“老人老辦法、新人新辦法”的工作思路，對于超編嚴重的單位應當提供一定的過渡政策，不能一刀切。此外，編制管理是計劃經濟時代的產物，已不適用于市場經濟時代，取消編制改革應同步進行，以促進事業單位人員的流動性和管理的公平性。

4.2做精管理，提高養老保險償付能力

養老保險改革方案能否順利推進的關鍵和焦點是退休者的利益是否受損〔6〕，提高養老金的償付能力是解決問題的根本。職業年金的引入具有一定的先進性，為了避免職業年金出現收支不平衡或收益率過低等問題，應從渠道和管理兩方面采取一定的措施。一方面，應積極拓寬養老保險籌資渠道，建立多層次的養老保險支柱體系〔8〕，效仿發達國家，在金融市場中合理配置風險，獲得穩定收益，例如加拿大的養老金有完整的運營和管理方式，大多數以信托方式運營，還有擔保投資合同、海外共同基金、本地共同基金等，在保障養老金安全的同時，又取得相應的經濟效益，補充養老基金〔13〕。另一方面，應做精管理，健全精算制度，以實現職業年金的收支平衡，提升人們對養老制度的信心。

4.3完善配套，推進改革政策落地

養老保險改革的主體是事業單位，推進各項政策的落地必須解決單位實際操作層面的問題。一來應盡快明確過渡性養老金等補償機制，做好相關的政策解讀，確保“中人”利益不受損失;二是針對補繳金額巨大，自籌資金困難的單位，政府應給予一定的政策和財政支持，盡快完成補繳工作;三是積極探索養老保險轉移接續政策，解決事業單位人員流動問題。通過政策配套，加速養老保險改革步伐，推進養老保險改革向實際操作層面邁進。

4.4轉變理念，提高社會化養老保障水平

養老保險承擔著超越自身的功能壓力，人們將老有所養的期望全部寄托在養老保險制度上〔12〕，由于期望過高，老年人應對養老風險的能力明顯不足。養老保險能為老年人提供基本的經濟來源，卻解決不了養老服務及提高養老質量的問題。因此，應積極轉變觀念，建立多重養老渠道，探索“以資養老、以房養老、機構養老、社區養老”等新型養老方式，建立鼓勵自我養老和家庭養老的社會理念，持續推進退休人員的社會化管理。

5總結

據統計，我國目前事業單位個數近140萬，事業編制人員超過3000萬，機關事業單位的安定團結涉及國家機器的正常運行，在“雙軌制”并軌過程中，如不能妥善解決相關問題，勢必觸發新的問題，醞釀新的矛盾。加速事業單位養老保險改革，除了從宏觀層面進一步優化頂層設計，完善政策配套;還應該立足事業單位實際，切實解決人員超編、“中人”待遇、補繳壓力等問題;同時，應積極探索更多元的養老保障模式，建立現代養老理念，完善社會化養老機制，真正實現老有所養。

6參考文獻

1沈毅.機關事業單位養老保險改革的現實困境與破解之道〔J〕．理論導刊，2015;(11):15-20.

2姜玉貞.機關事業單位養老保險制度轉軌的現實意義及潛在風險〔J〕．山東大學學報(哲學社會科學版)，2016;(3):36-41.

3賈麗萍.我國機關事業單位養老保險并軌現存阻礙及對策建議〔J〕．經濟縱橫，2017;(7):47-51.

4文太林.后雙軌制時代機關事業單位養老保險的困境與突破〔J〕．當代經濟管理，2018;40(7):92-7.

5薛惠元，宋君.機關事業單位養老保險改革降低了工作人員的養老待遇嗎?———基于替代率水平的測算與分析〔J〕．經濟體制改革，2015;(6):177-84.

6郭瑜.機關事業單位養老保險改革的替代率測算〔J〕．保險研究，2015;(4):79-85.

7王亞柯，李羽翔.機關事業單位養老保障水平測算與改革思路〔J〕．華中師范大學學報(人文社會科學版)，2016;55(6):34-43.

8許鼎，敖小波.機關事業單位基本養老保險制度財務可持續性研究———基于精算公平的視角〔J〕．經濟問題，2016;(7):95-102.

9王翠琴，王雅，薛惠元.機關事業單位養老保險改革對財政和單位支出的影響研究〔J〕．保險研究，2018;(6):110-23.

10譚中和.機關事業單位養老保險改革制約因素與破解對策〔J〕．中國黨政干部論壇，2016;(12):25-8.

11沈毅.機關事業單位養老保險改革:現狀、難點及其突破〔J〕．經濟體制改革，2016;(3):18-24.

12胡秀榮.養老保險并軌改革:讓養老保險向更公平方向邁進———訪全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成〔J〕．中央黨政干部論壇，2015;(2):38-42.

13賈培培，何朝珠，胡夏菊，等.發達國家養老服務模式與保障體系〔J〕．中國老年學雜志，2017;37(19):4945-8.

作者：侯鳳妹 左坤 鄒今斐 單位：中國空間技術研究院通信衛星事業部