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一、引起勞動關(guān)系變化的原因分析

非制度因素。其一，轉(zhuǎn)型升級階段，企業(yè)的贏利空間被進一步壓縮。國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所的《中國企業(yè)發(fā)展報告2012》，認為2012年是中國企業(yè)本世紀以來“最困難”的時期。在中國經(jīng)濟下行的壓力面前，東南沿海地區(qū)企業(yè)，尤其是中小企業(yè)面臨能源、資源及大宗商品價格高位震蕩、勞動力成本上升、土地成本高企、資金鏈緊張、中國經(jīng)濟總需求下降等因素，形勢更為嚴峻。企業(yè)在贏利空間收窄的情況下，通常靠壓低勞動者工資、福利水平達到贏利的目的。因此，雙方圍繞經(jīng)濟利益為中心的勞動爭議便不可避免地增多。其二，勞動力供給結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。80、90后新生代農(nóng)民工已經(jīng)進入勞動關(guān)系領(lǐng)域，并逐漸成為農(nóng)民工主體。這些新生代農(nóng)民工不同于他們的父輩，其基本生存不成問題，掙錢不是唯一目的，追求更高的生活質(zhì)量，利益訴求增多；且維權(quán)意識增強、維權(quán)手段多樣。勞動力供給結(jié)構(gòu)的變化必然引起各方面訴求關(guān)系的變化。勞動力需求方通常沒有重視勞動力供給結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化，不能及時回應(yīng)勞動者的利益訴求，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾加深?？梢?，企業(yè)侵犯勞動者權(quán)利的行為繼續(xù)存在的同時，又沒有改善勞動者新的利益訴求，這必然導(dǎo)致勞資權(quán)利爭議事件高發(fā)與利益爭議事件并存的局面。制度因素。其一，勞動權(quán)利爭議處理機制不能促進糾紛的及時有效解決。目前，我國對勞動爭議糾紛實行“一調(diào)一裁兩審”的治理機制。該機制對勞動爭議的調(diào)處起到了積極和重要的作用，但同時也存在著制約勞動糾紛及時、公平解決的弊端。包括：勞動爭議解決程序過于繁瑣，糾紛解決期限過長；機制在制度設(shè)計上存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，如，企業(yè)調(diào)解組織難以發(fā)揮應(yīng)有的作用、法律對基層調(diào)解組織的規(guī)定不明確；勞動爭議仲裁作為前置程序增加了勞動者維權(quán)的成本；勞動爭議訴訟的特殊性被完全忽視。不同與法、德等國設(shè)置專門的勞動審判機構(gòu)，我國的勞動爭議案件由法院的民事審判庭、適用《民事訴訟法》的程序進行審理。其二，勞動利益爭議協(xié)調(diào)機制尚未真正發(fā)揮作用?，F(xiàn)有勞動利益爭議協(xié)調(diào)機制主要有兩種：勞動關(guān)系三方協(xié)商機制和集體協(xié)商機制。實踐中，這兩種機制的運行情況都不理想。三方機制由國家政策推動，自上而下快速建成。往往是建制雖完成，卻沒有就實質(zhì)性的內(nèi)容開展協(xié)商，協(xié)商流于形式，協(xié)商成果不明顯，在勞動關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮的實效有限；集體協(xié)商機制由于法律有效供給不足、雙方主體協(xié)商能力有限及“強政府、弱市場”等因素也很不完善。近幾年，由于集體勞動糾紛成為引發(fā)群體性事件的主要因素之一，極大地影響了社會穩(wěn)定，國家大力推行集體協(xié)商制度，但該制度一直沒有得到實質(zhì)性的發(fā)展。

二、廣東勞動保障類立法現(xiàn)狀評估及未來立法形式分析

廣東地方立法保障了勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制的順利構(gòu)建及勞動關(guān)系的平穩(wěn)運行，勞動關(guān)系及立法形勢的發(fā)展變化也對廣東勞動立法提出了更高要求。

（一）廣東勞動立法現(xiàn)狀評估我國勞動保障立法起步較晚。1994年《勞動法》頒布，結(jié)束了過去僅僅依靠勞動法規(guī)調(diào)整勞動關(guān)系的局面。在《勞動法》出臺前后不到一年的時間，原國家勞動部很快就頒布了二十余部配套規(guī)章，與此前已有及后來陸續(xù)出臺的行政法規(guī)、部門規(guī)章一起構(gòu)成了勞動法基本立法體系。2007年，《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》及《勞動爭議調(diào)解仲裁法》順利出臺，這三項單項法律從不同方面彌補了《勞動法》的缺失，豐富和充實了勞動法的內(nèi)容。但當時“重勞動合同、輕集體合同”的政策導(dǎo)向，極大地影響了具體的立法實踐。導(dǎo)致有關(guān)個體勞動保障的立法是比較健全和完善的，而調(diào)整集體勞動關(guān)系的立法嚴重滯后。這與我國勞動關(guān)系正經(jīng)由個體勞動關(guān)系向集體勞動關(guān)系的發(fā)展階段不相適應(yīng)，也是當前勞動立法面臨的突出困境。從廣東地方立法層面看，包括《廣東省實施＜中華人民共和國工會法＞辦法（1994年）》在內(nèi)，關(guān)于勞動保障類立法，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共13部。從立法內(nèi)容來看，廣東有關(guān)勞動保障的立法已經(jīng)明確了勞動力市場準入標準、勞動關(guān)系存續(xù)過程中的勞資雙方權(quán)利義務(wù)、勞動爭議的處理辦法、勞動安全、勞動報酬及勞動保障監(jiān)察等領(lǐng)域。就具體立法情況來看，廣東地方性立法基本上對國家的現(xiàn)行法律作出了細化的規(guī)定。從立法時間看，由于在十一屆三全中會以前制定的有關(guān)勞動保護的法律規(guī)范基本已經(jīng)失效，現(xiàn)行有效的有關(guān)勞動保障的法律規(guī)范基本都制定于20世紀90年代以后。也就是說，廣東現(xiàn)行有效的勞動法律規(guī)范施行的時間較晚。因此，無論是其立法思想、立法原則還是法律條文的具體內(nèi)容，還能夠適應(yīng)廣東經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，還能夠反映或者說是能夠達到對勞動者權(quán)益予以保障的作用。但局限于上位法的缺失，廣東關(guān)于調(diào)整集體勞動關(guān)系的法律供給嚴重不足。我國幅員遼闊，很多全國性法律在沒有出臺前，都是地方先行先試，在各地立法實踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，再制定全國層面的法律。至2012年7月，全國有9個省、市、自治區(qū)制定了《企業(yè)職工工資集體協(xié)商條例》，有11個省、市、自治區(qū)制定了《企業(yè)民主管理條例》，制定《集體合同條例》的省、市、自治區(qū)有20多個。廣東至今沒有出臺《企業(yè)職工工資集體協(xié)商條例》或《企業(yè)民主管理條例》，僅于1996年出臺《集體合同條例》，且適用至今，同樣于1996年出臺的《福建省企業(yè)集體合同條例》，已于2010年修正。可見，在調(diào)整集體勞動關(guān)系立法方面，廣東的步伐慢于國內(nèi)其它地區(qū)。近年來，廣東，尤其是珠三角地區(qū)集體勞動爭議頻發(fā)，也表明廣東集體勞動關(guān)系立法嚴重滯后于廣東經(jīng)濟的發(fā)展需要。

（二）廣東地方立法面臨的形勢分析2011年，中國特色社會主義法律體系基本形成，地方立法步入后法律體系時代。同時，改革已進入攻堅期、深水區(qū)，廣東邁入了深化改革的關(guān)鍵時期。立法工作到了破解改革難題、突破傳統(tǒng)思維的攻堅時刻，立法難度增大。一方面，尚未立法的事項大多觸及深層矛盾和沖突，制定新法的難度更大。另一方面，一些早期制定的法規(guī)已嚴重滯后，而亟待修改的內(nèi)容往往是改革的難點，修改一個條款的難度甚至超過制定一項新法規(guī)。此外，人民群眾的權(quán)利意識、對立法的參與意識越來越強，對通過立法保障自身合法權(quán)益的要求越來越高。從《廣東企業(yè)民主管理條例》的“流產(chǎn)”過程便不難理解現(xiàn)階段立法難度之大。2010年7月初，廣東省人大常委會推出《廣東省企業(yè)民主管理條例（草案）》，號稱是“在全國第一個規(guī)定了工資集體協(xié)商制度和爭議的協(xié)調(diào)處理機制”，并在同年8月兩度大規(guī)模征求社會各界意見。但是，同年9月27日，十一屆廣東省人大常委會第二十一次會議召開，根據(jù)最后確認的議程，《廣東省企業(yè)民主管理條例（草案）》的“修改三稿征求意見稿”沒有列入會議討論之列。2013年10月11日，廣東省人大網(wǎng)《廣東省企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例》草案征求意見稿，向社會各界征集建議，算是替代2010年“流產(chǎn)”的《廣東省企業(yè)民主管理條例》。改革越來越多地觸及深層利益關(guān)系，要求對既有利益進行重大而深刻的調(diào)整。在多年改革發(fā)展中，收入分配、資源利用等各個領(lǐng)域均或多或少形成了某種既得利益群體，轉(zhuǎn)變勢必動了他們的“奶酪”。立法就是對社會資源、社會利益的第一次分配，難度可想而知。同時，深化改革開放，也為廣東地方立法提供了發(fā)展空間。一方面，深化經(jīng)濟體制、行政體制管理改革，加強和創(chuàng)新社會管理，都必須建立在法治的基礎(chǔ)之上；另一方面，改革開放的實踐需要通過立法來引領(lǐng)和保障，需要通過立法鞏固和維護改革、發(fā)展、創(chuàng)新的成果。以科學(xué)的勞動立法保障和諧的勞動關(guān)系是轉(zhuǎn)型期的廣東繼續(xù)深入推進改革的必要條件。首先，和諧勞動關(guān)系是順利轉(zhuǎn)型升級的重要保障。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整期也是利益調(diào)整期，勞動爭議糾紛一個時期內(nèi)勢必會呈現(xiàn)出多發(fā)、頻發(fā)甚至群發(fā)的態(tài)勢。如果勞資關(guān)系協(xié)調(diào)得好，會實現(xiàn)勞資雙贏，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型營造良好的環(huán)境。其次，和諧勞動關(guān)系是實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的重要手段。勞動者是生產(chǎn)要素和生產(chǎn)經(jīng)營過程的核心，其它所有要素都是在勞動者的支配下實現(xiàn)運動、變化和發(fā)展的。再次，和諧勞動關(guān)系是建設(shè)幸福廣東的基石。構(gòu)建和諧勞動關(guān)系，從根本上說，就是讓廣大勞動群眾實現(xiàn)體面勞動、生活更有尊嚴，這和國際勞工組織的目標相吻合。國際勞工組織早在1999年就將“體面勞動”定為勞工組織的新的戰(zhàn)略目標。所謂體面勞動是指“促進男女在自由、公正、安全和具備人格尊嚴的條件下，獲得體面的、生產(chǎn)性的工作機會”。建設(shè)幸福廣東，本質(zhì)上是廣大勞動者共建共享幸福家園的過程。沒有和諧的勞動關(guān)系，就沒有幸福廣東的根基，更談不上社會的整體幸福。

三、廣東地方立法促勞動關(guān)系和諧的具體路徑

利益爭議的不可訴性決定了其不可能沿用處理權(quán)利爭議的機制解決，建立和完善利益爭議處理的法律制度體系迫在眉睫。就廣東當前的情況來說，應(yīng)加快出臺《廣東省企業(yè)民主管理條例》、《廣東省企業(yè)工資集體協(xié)商條例》，并及時修正《廣東省企業(yè)集體合同條例》。

（一）加快出臺《廣東省企業(yè)工資集體協(xié)商條例》很多省市在《企業(yè)民主管理條例》中，設(shè)專章規(guī)定“工資集體協(xié)商”，而廣東之前在《廣東省企業(yè)民主管理條例》（草案修改三稿征求意見稿）（以下簡稱《草案》）中設(shè)專章規(guī)定了工資集體協(xié)商，現(xiàn)在將其規(guī)定于《廣東省企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例》（草案征求意見稿）中。筆者不贊成將“工資集體協(xié)商”規(guī)定在《企業(yè)民主管理條例》中的做法。工資集體協(xié)商雖屬于民主管理的內(nèi)容，但它有其敏感性和特殊性，為保證其盡快出臺，我們建議將其單獨立法。為使工資集體協(xié)商制度落到實處，還必須完善相關(guān)制度設(shè)計。（1）關(guān)于協(xié)商程序的啟動。為順利啟動協(xié)商程序，立法應(yīng)明確規(guī)定勞資雙方必須承擔協(xié)商義務(wù)的具體情況?！恫莅浮返?3條僅明確了對工資協(xié)商意向的15日答復(fù)時限，對超過時限不答復(fù)或應(yīng)當協(xié)商而不協(xié)商的情況如何處理沒有規(guī)定。因此，建議增加規(guī)定不得拒絕協(xié)商的具體情形。如《上海市集體合同條例》第十三條規(guī)定：“集體協(xié)商的任何一方因下列事項向?qū)Ψ教岢黾w協(xié)商建議的，另一方不得拒絕或者拖延：…?！薄渡钲诮?jīng)濟特區(qū)和諧勞動關(guān)系促進條例》也有相似規(guī)定。（2）關(guān)于協(xié)商代表的資格?！恫莅浮返?8條規(guī)定由企業(yè)工會代表職工提出協(xié)商要求，沒有組建工會或工會不能正常履行職責的，由行業(yè)、區(qū)域工會或地方總工會向企業(yè)提出。這種規(guī)定的前提是假設(shè)工會是職工權(quán)益的代表者和維護者，具有高度的代表性和獨立性，但實際上，這是工會職能的應(yīng)然狀態(tài)，而非實然狀態(tài)。所以，立法在制度設(shè)計上應(yīng)強化勞動者對工會的制約作用。建議立法采用“職工可以向工會提出進行集體協(xié)商及集體協(xié)商內(nèi)容的建議，工會應(yīng)當在20日內(nèi)以書面形式給予答復(fù)”；“工會應(yīng)當廣泛征求、聽取職工有關(guān)集體協(xié)商內(nèi)容的意見和建議”；“職工方首席代表應(yīng)當將協(xié)商過程向職工報告”等條款。（3）關(guān)于協(xié)商爭議的處理。《草案》第50條規(guī)定：“…，可以請求雙方認可的第三方進行協(xié)調(diào)”，比較籠統(tǒng)。縱觀國內(nèi)外做法有以下幾種：一是發(fā)揮政府在處理爭議中的主導(dǎo)作用。如日本政府派出公務(wù)員到勞資事務(wù)局專職從事勞動糾紛處理。二是培育社會組織，發(fā)揮其在集體協(xié)商爭議調(diào)處中的中立的、權(quán)威的作用。如英國依照《就業(yè)保護法》設(shè)立了勞動咨詢調(diào)解仲裁委員會（ACAS）。而深圳市借助勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制成立的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)委員會，是這種爭議處理方式的一個過渡產(chǎn)物和有益嘗試。《深圳市經(jīng)濟特區(qū)集體協(xié)商條例（草案）》規(guī)定，集體協(xié)商一方或者雙方堅持己方意見，致使集體協(xié)商無法繼續(xù)進行，經(jīng)有關(guān)部門調(diào)解無效時，用人單位未認可的本行業(yè)、本區(qū)域集體合同對協(xié)商事項已有規(guī)定的，經(jīng)勞動者一方申請，勞動行政部門確認，適用用人單位所在地的行業(yè)性、區(qū)域性集體合同的相關(guān)規(guī)定。這是另一種僵局處理方式。

（二）制定《廣東省企業(yè)民主管理條例》《廣東省企業(yè)民主管理條例（草案修改三稿征求意見稿）》共八章73條，其中關(guān)于工資集體協(xié)商制度的規(guī)定有25條。我們建議將工資集體協(xié)商制度從《企業(yè)民主管理條例》中分割出來，單獨立法。關(guān)于一些具體制度設(shè)計建議如下：（1）關(guān)于企業(yè)工會的成立和民主選舉問題?！恫莅浮返?條規(guī)定，企業(yè)工會是職工（代表）大會的工作機構(gòu)，代表和維護職工的合法權(quán)益，代表和組織職工參與民主管理。企業(yè)尚未成立工會的，由所在地地方總工會指導(dǎo)職工參與民主管理。該條明確了企業(yè)職工一方參與民主管理的代表者和組織者，比起有些地方立法是一大進步，如《湖北省企業(yè)民主管理條例》就沒有類似規(guī)定，但是這條規(guī)定還有完善的空間。我國《工會法》第10條：“企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)有會員25人以上的，應(yīng)當建立基層工會委員會……”為使《草案》的規(guī)定與《工會法》相銜接，我們建議：增寫一款作為第2款：企業(yè)成立一年以上、職工人數(shù)達到25人以上、仍然沒有成立工會的，由所在地地方總工會指導(dǎo)該企業(yè)組建工會，按照本條例參與企業(yè)民主管理；原來的第2款調(diào)整為第3款：在企業(yè)工會成立前，由所在地地方總工會指導(dǎo)職工參與民主管理。企業(yè)職工人數(shù)不足25人的，其職工可以選擇參加本地區(qū)工會或本行業(yè)工會。（2）關(guān)于職工（代表）大會代表的選舉問題?！恫莅浮返?3條規(guī)定了職工（代表）大會代表產(chǎn)生的程序，但只是原則性規(guī)定，還需要具體化。如：本條沒有細化選區(qū)的劃分和界定?！墩憬∑髽I(yè)民主管理條例》第9條第3款規(guī)定：“選舉職工代表大會代表可以以分公司、分廠、車間、班組、科室等為單位設(shè)立選區(qū)”，但仍不夠具體，廣東可以在借鑒該條的基礎(chǔ)上進一步完善。為徹底落實職工代表候選人的提名權(quán)和投票權(quán)、方便廣大職工更好地行使選舉權(quán)，我們建議：應(yīng)根據(jù)企業(yè)的職工人數(shù)和行政部門的分布情況，確定職工代表的總數(shù)及名額的具體分配方法并按班組或分廠、車間、科室為單位合理劃分選區(qū)。另外，關(guān)于回避、秘密寫票間的設(shè)置、對破壞選舉等行為的懲處等都沒有詳細規(guī)定，建議增加類似“關(guān)于選舉具體程序，參照《選舉法》的相關(guān)規(guī)定”的字樣。（3）關(guān)于職工代表的人數(shù)及構(gòu)成問題。《草案》第15條對職工代表的人數(shù)及構(gòu)成問題進行了規(guī)定。但是，本條第一款的不妥之處在于：沒有對建立職工大會制度或者職工代表大會制度的企業(yè)的下限人數(shù)進行規(guī)定。此外，《條例》本條第二款沒有進一步明確“高級管理人員”的界定和構(gòu)成問題。對上述問題，建議第一款修改為：企業(yè)職工人數(shù)在100人以上的，應(yīng)當建立職工代表大會制度；企業(yè)職工人數(shù)在25人以上不滿100人的，應(yīng)當建立職工大會制度或者職工代表大會制度。另外，建議在第二款中以列舉方式明確“高級管理人員”范圍。

（三）及時修正《廣東省企業(yè)集體合同條例》現(xiàn)行有效的《廣東省企業(yè)集體合同條例》是1996年6月1日省八屆人大常委會二十二次會議通過的。之后國家先后出臺了《集體合同規(guī)定》、《勞動合同法》和《勞動合同法實施條例》等法律和部門規(guī)章，但《廣東省企業(yè)集體合同條例》并沒有適時修訂，2013年的《廣東省企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例》（草案）將集體合同和集體協(xié)商規(guī)定在一起。縱觀各地有關(guān)集體合同的地方性立法，普遍的趨勢是對企業(yè)參與集體合同的強制力逐漸加大，法律的剛性不斷增強，對協(xié)商談判代表的保護逐步完善?！稄V東省企業(yè)集體合同條例》在修正時不妨借鑒。（1）加大集體協(xié)商的強制性和約束力。解決企業(yè)不愿談的關(guān)鍵在于加大集體協(xié)商的強制性和約束力。例如：《江蘇省集體合同條例》第38條規(guī)定5種由勞動保障行政部門責令其在十五日內(nèi)改正的行為：拒絕或者拖延答復(fù)另一方平等協(xié)商要求；拒絕提供或者不按時、不如實提供有關(guān)平等協(xié)商、簽訂集體合同所需情況和資料；協(xié)商后雙方形成一致意見，一方要求簽訂集體合同，另一方拒絕；阻撓上級工會指導(dǎo)下級工會和組織職工平等協(xié)商、簽訂集體合同；不按照規(guī)定報送集體合同審查?！短旖蚴衅髽I(yè)工資集體協(xié)商條例》也列出了由勞動行政部門責令改正的4種行為。（2）加大違規(guī)行為的處罰力度。如果強制協(xié)商的內(nèi)容僅僅是宣示性的表述，對企業(yè)方來說是沒有約束力的，因此許多地方開始探索通過罰款、公示等方式對違反上述規(guī)定的企業(yè)給予處罰，而且處罰的力度不斷加大。如《重慶市集體合同條例》規(guī)定，違反該條例并且逾期不改的，勞動保障行政部門可以對其處以2000元以上2萬元以下罰款，同時對法定代表人或者主要負責人處以1000元以上1萬元以下罰款。江蘇則把對企業(yè)的處罰的金額提高到了3000元以上3萬元以下。黑龍江更是把對用人單位的處罰提高到1萬元以上5萬元以下，同時并向社會公布。（3）加大協(xié)商談判代表的保護力度。為了解決工會干部和職工不敢談的問題，各地都加強了對協(xié)商代表的保護。江蘇規(guī)定，一旦協(xié)商代表因履行職責被扣發(fā)、降低工資和福利，勞動保障行政部門不但要責令用人單位支付其工資、福利，還要責令用人單位對其進行賠償，賠償金額按應(yīng)得工資、福利總和的50％以上一倍以下的標準支付?！对颇鲜∑髽I(yè)工會條例》對工會工作人員的保護力度更大：企業(yè)無正當理由拒絕進行工資集體協(xié)商的，處5000元以上2萬元以下罰款。與此同時，有的地方還對協(xié)商代表的責任作了明確規(guī)定，如天津規(guī)定：“協(xié)商代表違反本條例規(guī)定，泄露企業(yè)商業(yè)秘密的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的法律責任?！保?）規(guī)定政府部門和工會工作人員的責任。在加大對企業(yè)違反規(guī)定處罰力度的同時，各地也對勞動行政部門和工會工作人員在實施監(jiān)督或者處理平等協(xié)商、簽訂集體合同爭議過程中，不履行職責或者違法行使職權(quán)等違反規(guī)定的行為作了規(guī)定。如《重慶市集體合同條例》規(guī)定勞動保障行政部門工作人員有徇私舞弊、濫用職權(quán)、收受賄賂、玩忽職守等行為的，需要承擔行政處分直至追究刑事責任。《浙江省集體合同條例》也規(guī)定了工會工作人員的責任：“由同級工會或者上級工會責令改正，并視情節(jié)予以處分。

作者：李繼霞單位：廣東省社會科學(xué)院法學(xué)研究所