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［摘要］

政府性基金的設立，為解決改革開放初期基礎設施投上發揮了政策性作用。然而，隨著時代的變遷與市場經濟模式的完善，作為時代產物的政府性基金，其合法性、合理性與透明度均存在著質疑。選擇以民航發展基金為個案，對民航發展基金的由來與發展、征收的使用和制度規范以及設立程序進行闡述與分析不難發現，民航發展基金在前置程序、立法程序、征收標準法律依據、實施程序等方面存在著正當法律程序的偏差，致使其合法性受到質疑。因此，政府性基金的設立，應該在前置程序、程序立法、實施程序、糾紛解決正當程序諸方面做出制度性安排。

［關鍵詞］

政府性基金;民航發展基金;行政程序;正當程序原則;公共利益

政府性基金是改革開放后由于基礎產業資金短缺，通過稅收無法有效支應的情況下應運而生的一種行政征收手段［1］，其初衷無非是“擴大累積、壓縮消費”，即在特殊年代里政府財政困難，于是要求民眾勒緊褲腰帶支持國家建設，最初開征多在上世紀八九十年代。作為政府非稅收入的重要組成部分，是實現政府特定經濟社會職能的重要財政工具［2］1，為解決改革開放初期基礎設施投上發揮了政策性作用。然而，隨著時代的變遷與市場經濟模式的完善，作為時代產物的政府性基金，其合法性、合理性與透明度均受到質疑，諸如政府性基金的立法權遭濫用，征收法律程序缺乏最基本的程序正義上的規范，收費規模巨大且尚未納入到預算管理系統和現有預算制度改革面臨重大沖突，與行政事業性收費、一般稅、特殊類型稅以及規費等存在著諸多的關聯與界限模糊，等等。2012年3月17日，財政部出臺《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》，廢止原來對旅客征收的機場建設費以及對航空公司征收的民航基礎設施建設基金(簡稱機場建設費)，新增對旅客和航空公司征收民航發展基金。新政策的出臺，立刻引起了社會對其法律依據與合法性的強烈質疑，質疑不僅體現在對這種“換湯不換藥”政策變更帶來法律適用問題拷問。同時，對基金設立的程序與合法性問題的批判將矛盾焦點直指我國政府性基金的管理制度。在第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》中明確提出要“以減少專項轉移支付和收費”為深化職能轉變的重要手段，以推動行政管理體制改革。為此，選擇以民航發展基金為研究個案，從正當程序的視角反思與檢討我國政府性基金制度，勢必具有緊迫性與現實研究價值。

一、理論框架:政府性基金的基本屬性

(一)政府性基金的概念財政部《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金的概念進行了明確的界定，認為政府性基金是“各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，全額納入財政預算”。學術界對政府性基金的定義主要以財政學和財政法學研究為代表。王為民在對于我國非稅收入的研究中認為:“政府性基金是指依照法律、法規并經有關部門批準設立，憑借行政權力或政府信譽，為支持某項公共事業發展，向公民、法人和其他組織收取的具有專項用途的財政性資金，設立政府性基金的目的主要是支持某項特定產業或事業發展。”［3］4－54劉劍文和熊偉則認為:“政府性基金是各級政府及其所屬部門基于支持某些特定的社會公共事業發展之目的而憑借公權力依法向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。”［4］學界定義彌補了政府性基金是依靠行政權力或政府信譽來做保障，但是對征收的具體范圍和目標尚未達成共識。就政府性基金概念的內涵而言，需要對政府性基金的性質和基本特征進行界定，而外延的部分需要說明政府性基金征收的范圍和類別。

(二)政府性基金的種類與范圍按照政府性基金的資金管理方式不同，可以分為中央政府性基金、地方政府性基金和中央地方共享基金三種類型。其中中央政府性基金收入繳入中央國庫，地方政府性基金收入繳入地方國庫，中央地方共享基金繳入中央和地方國庫。20世紀90年代中期至本世紀初，國家對政府性基金先后進行了三次較大規模的清理整頓，政府性基金項目銳減。［3］55－56截至2014年底，現行有效的政府性基金共25項，其中繳入中央國庫的有8項，繳入地方國庫的有8項，繳入中央和地方國庫的有9項［5］。按照政府性基金的性質和用途不同，可以分為重大工程特別征收類、基礎設施建設類、資源環境類、公有財產和附加稅類四類政府性基金。其中重大工程特別征收類政府性基金主要用于特定的重大水利、電力工程建設，如國家重大水利工程建設基金、水庫移民扶持基金等。基礎設施建設類政府性基金主要用于民航、鐵路、港口等基礎設施建設，如鐵路建設基金、民航發展基金、港口建設費等。資源環境類政府性基金征收主要用以煤炭、森林等資源的開采利用以及減少污染和環境的保護，如核電站乏燃料處理處置基金、廢棄電器電子產品處理基金、森林植被恢復費、育林基金等。公有財產和附加稅類政府性基金依托國有土地、公有住房和營業收入等計征，如城市公用事業附加、城市基礎設施配套費、地方教育附加等。

(三)政府性基金的基本屬性朱柏銘教授在研究政府性基金性質時，也感嘆到“每每涉及政府性基金相關問題時，總還有些模糊。”［6］對于政府性基金的認識，國內學術界對其本質屬性的認識呈現出諸多爭議，這種爭論的焦點在主要在于對政府性基金的征收范圍和具體目標上。主要有以下幾種觀點:首先，政府性基金的設立是服務于特定的國家宏觀政策或目標，與一般的財政職能有所區別。臺灣學者辜仲明認為“特別公課應以事物目的為主，國家課征特別公課并非為支應一般財政需求，而是國家為達成某項特殊國家任務或政策目的，所利用之財政上的手段或工具。”［7］其次，由于政府性基金服務于特定的項目，所以其征收的對象不是一般公民，由使用者付費，例如乘客在乘坐飛機時才需要繳納民航發展基金。再者，政府性基金與稅收都具有無償性。盡管非對待給付被視為政府性基金的基本特征，但因政府性基金的繳納義務與負擔理由間存有特殊法律關聯，且需專用于特定經濟社會政策目的所指向的用途，從而對負擔群體形成一種特別的利益。［8］但是這種對承受政府性基金的群體而言不是一種補償措施。最后，政府性基金具有專款專用的特點。政府性基金必須用于實現特定經濟社會政策所指向的用途，所以對政府性基金的管理也是“收支兩條線”，不得用于支付一般的財政需求［2］25。對于其本質屬性的認識，除了以上四種基本屬性以外，有些人認為它扮演的是一種行政事業性收費的角色，或者從某種意義上來講，它本質上就是一種稅收行為，應該受到“財政、稅收基本制度”的約束。

(四)政府性基金與行政事業性收費的區別政府性基金與行政事業性收費的含糊不清干擾了對政府性基金的認識，也成為這項行政征收活動法律適應問題矛盾的焦點。政府性基金的最大特點就是公共性，其邏輯起點與終點均為公共利益。政府性基金性質與行政事業性收費的非營利性、補償性相比，政府性基金完全是政府憑借行政權力強制征收，與稅收具有相同性質，是一種比較典型的“準稅收”，其征收條件應該高于行政事業性收費。孫志認為:“政府性基金與行政事業性收費相比，其共同點表現在:二者都是依據國家權威，為行使政府職能而收取的，都應屬財政資金;二者都有特定的用途，具有專款專用的性質。政府性基金既具有一般財政資金的共性又具有專款專用的特點。資金的財政性、政府的主體性和用途的特定性構成了政府性基金的三大特點。”［9］王為民將行政事業性收費分為管理性和懲罰性兩大類，他認為:“行政性收費是行政主體單方面意思的體現，本質上是行政主體對行政相對人課以財政義務，目的是調節社會收入與分配，獲取資金，彌補國家建設資金的不足和維護公共設施等，其實施必須以相對人負有行政法上繳納義務為前提。”［3］37－38因此，政府性基金的征收與行政事業性收費之間是存在著本質區別，不能同一而語。

二、民航發展基金:運行機制與制度規范

(一)民航發展基金的由來與發展民航運輸業作為國民經濟發展的基礎產業，改革開放以來一直保持較高的增長率。上世紀90年代初期，我國一方面機場數量相對有限，另一方面日益增長的客流量漸漸超過機場自身的最大吞吐量。在當時國內經濟發展水平相對不高的情況下，機場等大型基礎設施建設單純依靠政府財政是比較困難的。1992年3月，民航總局、財政部、國家物價局決定向乘坐民航國內航班(含國際、地區航線國內段)的中外旅客收取“機場建設基金”或“機場新設施建設費”等。1995年國務院辦公廳轉發了財政部、國家計委、民航總局制定的《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》，統一收取機場建設費。2002年經國務院批準，機場建設費將于2005年底執行到期;到了2005年底，又決定機場建設費續征一年;接著在2006年又將機場建設費征收時間延長至2011年。就在機場建設費飽受詬病面臨不得不取消的尷尬情況下，2012年3月17日，財政部出臺并頒布《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》(財綜［2012］17號)，同年4月1日起正式施行。這一文件的出臺標志著在我國征收近20年歷史的機場建設費的廢止，同時開征民航發展基金。民航發展基金由原民航機場管理建設費和原民航基礎設施建設基金合并而成。民航發展基金的國內航線征收標準與舊的機場建設費保持一致，乘坐國內航班的旅客每人次50元，而國際和地區航班的出境旅客由舊機場建設費征收70元每人次上升到90元每人次(含旅游發展基金20元)，實際上旅客的支出增加了20元。

(二)民航發展基金的征收和使用制度《辦法》對民航發展基金的使用范圍界定在七個方面，主要用以支持民航事業的發展，其中包括對民航基礎設施建設、補貼、民航節能減排等。總體而言，民航發展基金的征收主體和征收程序構成了民航發展基金征收制度的基本內容，特定的征收程序是特定的征收制度的體現。1．民航發展基金的征收主體。民航發展基金由財政部委托民航局統一組織征收，明確民航局清算中心作為征收主體，具體負責民航發展基金的征收工作。民航發展基金的征收主體主要涉及財政部與民航局的內部關系互動，是公權力主體的相互關系。中國民用航空局是民航發展基金所在領域的行政主管部門，在征收的過程中有區別與稅收以專門的征收主體稅務部門為主的格局，所以在征收過程中財政部門對民航發展基金控制相對不足。2．民航發展基金的征收程序。民航發展基金的征收程序涉及財政部和民航局的外部互動，主要是征收主體與相對方之間的關系。民航發展基金的征收程序大致分為兩個方面:航空旅客繳納民航發展基金，由航空公司或銷售機構在購票時代征，由民航局清算中心負責征收;航空公司繳納的民航發展基金由民航局清算中心直接征收。二者征收后都要全額上繳至中央國庫。在實踐中，會產生不規范現象，代征的環節增加了過程交易成本，而且在代碼共享航空公司之間的分攤和結算由航空公司自行決定，往往多家航空公司成為欠款大戶。［10］3．民航發展基金的使用制度。民航發展基金的使用制度與財政支出關系較為密切，應當接受財政支出一般制度的制約，并接受民主監督和控制。民航發展基金的最終落實意味著設立基金所追求的政策目標得以最終實現。因為民航發展基金是在民航這個特定的領域，具有專業性和封閉性。不論是中央本級還是地方需要使用，都由財政部予以最終決定，所以財政部對民航發展基金的自行裁量安排權力較大，可能會造成民航發展基金的使用制度不規范與不健全。4．民航發展基金的使用原則。根據《辦法》規定，民航發展基金使用應當遵循以收定支、統籌安排、專款專用、注重效益的原則。以收定支是部門預算經費的保障機制，除了一般財政支付外的專項經費支出，往往其中存在著一些不確定的因素，隨意性較大。而統籌安排原則包含了政策導向因素，往往會政策傾斜。專款專用原則不僅是民航發展基金的使用原則，也是政府性基金的基本特征和原則。最后民航發展基金的使用也會注重效益，因為本質也是為了支持民航業的發展。5．民航發展基金的使用主體。民航發展基金的使用主體包含中央本級和地方單位。中央本級使用由民航局編制支出預算，報財政部批準;地方單位使用，經財政部會同民航局審核后，通過中央對地方政府性基金轉移支付下達。其中財政部在民航發展基金預算中，按不超過1%列支征管經費和代征手續費，也就是乘坐國內航線的旅客繳納的50元民航發展基金含0．5元的代征手續費。

(三)民航發展基金的設立程序從機場建設費到民航發展基金的出臺基本經歷了四個過程。首先民航發展基金的誕生是由機場建設費演變而來，由財政部直接下發通知決定征收并同時廢止機場建設費;其次從民航發展基金征收的申請與審批程序來看，根據《政府性基金暫行管理辦法》規定，國務院所屬部門(含直屬機構)、地方各級人民政府及其所屬部門申請征收政府性基金，必須以法律、行政法規和中共中央、國務院文件為依據，遞交申請材料至財政部，財政部收到申請材料之日起90個工作日內給予審核意見并決定通過與否。而此次民航發展基金的出臺是由財政部作為監管與審批單位直接擬定并下發通知給民航局和其他單位;再者就民航發展基金的聽證程序上來看，本次民航發展基金的出臺是財政部單方面在文件通知中提到根據國務院的有關批示直接制定，并未履行任何聽證程序，也并未公示具體的國務院的批示與指示;最后在立法程序上，此次財政部出臺關于印發《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》的通知中強調，為規范民航發展基金征收使用管理，促進民航事業發展，根據國務院有關批示要求制定。《辦法》由其名稱、出臺部門和方式決定其屬于部門規章，因為行政法規需由總理簽署國務院令公布。根據我國《立法法》第七十一條規定，“國務院各部具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。”所以財政部作為國務院部委組成部門具有制定部門規章的權力是毫無疑問的。

三、現實困境:正當法律程序視角的檢討

現行《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》中既包括對航空公司征收也包括對旅客征收。以對旅客征收為例，從民航發展基金征收的決定程序、實施程序和使用程序的角度來描述當前民航發展基金設立的現實困境。

(一)前置程序中缺失公示告知和聽證程序所謂行政行為的合理性，要求政府行政既要合乎法律又要合乎理性的雙重含義，政府在考慮行政相關因素前提下，其行政內容應合乎情理，行政行為擁有正當的動機且符合法律的目的。［11］財政部此次出臺民航發展基金這反映了政府對于行政決策前征求民意態度不積極，是典型的傳統管理主義決策模式，習慣于閉門決策、強權決策，忽視決策前對民意的調查及尊重。而且在實際操作過程中對公眾的態度也置之不理。根據學者王為民對政府性基金的定義，他認為政府性基金是依靠行政權力或政府信譽來做保障。［3］4－5財政部此次出臺的通知恰恰忽視了政府的信譽，使政府的信譽大打折扣，單純憑借政府的強制權威和行政權力，況且其合法性也令人質疑。

(二)立法程序缺陷帶來征收法律效力困境民航發展基金還缺乏制度的合法性程序，在立法上還存在著瑕疵。根據《政府性基金暫行管理辦法》的相關規定，“財政部負責審批并監管政府性基金的征收和使用”，所以此次民航發展基金的出臺在財政部的角度看起來很順理成章。因為《政府性基金暫行管理辦法》賦予了財政部批準征收并設置新的政府性基金的項目的權力。財政部在通知中雖然強調根據國務院有關批示制定來制定，但是并未公開是何批示，在設立程序上存在著明顯的缺失。財政部征收民航發展基金的初衷是為了支持民航事業的發展，所以從法理上看《民用航空法》應當是《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》的上位法，但是我國民航法并未提到“民航發展基金”，這樣就導致了《辦法》上位法缺失的窘境，并且與《立法法》產生了矛盾。因為根據《立法法》第七十一條規定，“部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。”而《辦法》并沒有上位法，所以導致民航發展基金成為無源之水、無本之木。

(三)征收標準無法律依據和基數測算標準民航發展基金征收標準程序從未公開，有照搬機場建設費的嫌疑。機場建設費從1992年開始征收，當時的標準是根據當時的國內經濟發展水平來制定，可是20年后的中國GDP總量躍居世界第二，尤其是分稅制改革后中央政府的財政收入劇增，完全有能力負擔機場等基礎設施的建設。此次民航發展基金的征收標準缺乏科學分析與核算，甚至完全照搬過去機場建設費的標準，不僅如此，對國際或地區航線還額外增加了20元人民幣的旅游發展基金，在一定程度上了增加了旅客負擔。

(四)實施程序中代征環節不規范滋生腐敗民航發展基金由財政部委托民航局進行征收，明確民航局清算中心作為征收主體。航空旅客應繳納的民航發展基金由航空公司或機構代征，然后由民航局清算中心再負責征收并上繳至中央國庫。代征的過程中增加了交易的環節，可能存在航空公司虛報征收的數字或者航空公司與民航局清算中心腐敗的行為。《辦法》規定對乘坐支線航班的旅客予以免征，可是航空公司在旅客購票時究竟有無盡到告知義務或者有無違反規定征收都有可能存在，畢竟旅客也不會仔細研究財政部的通知和文件。民航發展基金相對于稅收這類財政收入所實行的專門、統一的征收主體模式，民航局負責征收可能導致其對政府性基金征收主體方面控制力度相對不足。多重委托征收等不規范現象，可能導致主體安排與初始制度設計相去甚遠。［2］48－49

四、政府性基金設立的正當途徑:一個分析框架

從民航發展基金的個案分析中，我們不難發現民航發展基金在設立過程中產生諸多現實問題。政府性基金征收從本質上來說是受到行政征收的調整與規范，因為征收是指政府依法向個人或單位收取，而民航發展基金的征收似乎存在眾多不合法的程序和事實。應通過對民航發展基金設立到征收的現實的困境分析來看待政府性基金設立的正當性。如果程序不合法可能會導致政府性基金喪失其初衷，甚至會滋生腐敗的土壤。為了解決一系列現實困境的問題，也為了規范政府性基金征收過程中不規范的行為，筆者從政府性基金設立、征收、管理等一系列完整程序中勾勒出其設立的正當路徑，并分別從前置程序、立法程序、實施程序以及對糾紛解決機制諸方面進行逐一闡述。

(一)前置程序的完善:協同治理在政府性基金設立的前置程序中應摒棄傳統管理主義決策，實現合作型社會治理模式。在政府性基金征收前應廣征民意，召開聽證會，綜合專家學者、民眾和各方的意見，充分考慮多方利益主體在政府性基金中的正當訴求。從合作型社會治理模式來看，政府與公民、法人和其他社會組織構成了一個動態、復雜的網絡系統。政府超越了傳統社會的核心地位，僅僅是網絡結構中的一個節點，不再是社會的中心。公部門與社會其他部門不再是管理與被管理、控制與被控制的關系，而是相互協作的關系。合作型社會治理模式的核心是善治，善治的參與性、協商性、責任性、透明性、回應性、有效性、公正性、包容性以及合法性幾乎都與法治精神相契合。［12］“對于合作治理來說，治理主體間的信任關系是一個基本前提，如果不能在合作主體間建立起信任關系，社會治理的過程就會依然在控制導向的路徑中延伸下去，只有當合作治理的主體間擁有了信任關系的時候，才同時擁有了合作治理。”［13］政府性基金的設立只有充分考慮了民意，并建立與公眾的互信關系，才能與公眾進行協作治理。只有完善了前置程序才有利于政策的推行與實施。

(二)立法程序的原則:正義優先政府性基金其自身突出特點就是公共性，即征收的目的與用途都是基于公共利益的促進與達成。政府性基金在立法程序上應加以完善，避免法律的瑕疵影響其效力。同時對政府性基金本身的立法也是保障公民財產權的迫切需要［2］109。任何權力都有濫用的傾向，［14］法治政府的財政權應該建立在承認、尊重和保護私有財產權的前提之下，任何有關私有財產權的限制和剝奪的制度，均需以國家立法的面目出現。［2］109古典的正義主要用于人的行為，而在近現代的西方思想中，正義更多用于評價社會制度的道德標準，被視為社會制度的首要價值。［15］法律或者立法，作為權威性的社會制度或社會制度生存方式，與正義淵源已久，法律旨在創設一種正義的社會秩序。［16］當前我國政府性基金立法與立法程序都不完善，缺乏配套的法律法規。政府性基金立法要堅持內部的行政控制和外部的政治控制，對于政府性基金所涉及的領域要落實民主法治原則，彰顯正義優先價值。任何規章的出臺都要經過合法的程序，財政部沒有權力隨便設立政府性基金。通過政府性基金立法不僅可以規范財政權力的合法行使，也能夠完善我國的財政法律體系，同時完善的立法程序也能對政府性基金起到法律的支撐作用，會避免無本之木、無水之源的法律困境。在立法程序的過程中正義優先至始至終都要堅持。

(三)實施程序的執行:公開透明當前我國政府性基金在征收機制上主要涉及財政部門、稅務部門和其他行政主管部門之間的互動，征收情況較為復雜。有些部分由稅務部門征收，還有一些由相關行業主管部門征收，例如民航局征收民航發展基金，所以在征收過程中削弱了財政部門對政府性基金征收主體的控制力度，從而增加了部門外開支。類似民航發展基金這么大數額對機場進行補貼，這些匪夷所思的數據在某種程度上對政府性基金使用去向的公開透明提出了迫切性要求。因此不僅要強化財政部門的統籌地位，實現財政部門與其他部門之間的良性互動和有效協調。此外，政府性基金在使用去向方面必須定期并及時向社會披露，讓公眾了解到資金的具體去向。并且要設立監督機制，對不合法、不合理的開支要堅決予以抵制，并及時糾正。真正實現和發揮政府性基金的初衷，避免誤用和濫用。

(四)糾紛解決的設計:拓展訴訟機制在法社會學看來，糾紛是兩個或兩個以上的主體之間的利益沖突，并涉及到制度的違反或與秩序發生某種關聯。［16］政府性基金糾紛是指政府性基金這一財政工具的產生和運行過程中，相關主體之間因利益沖突而引發的各類爭議，包含公權力主體之間、私權主體之間、公權主體和私權主體之間發生的糾紛。［2］94解決政府性基金糾紛要加強協商機制、調解機制和復議機制對政府性基金的有效解決，引入多元糾紛解決機制。協商和調解有利于化解糾紛，減輕司法壓力，促進和諧秩序。現行行政復議程序只能解決政府性基金相關行政主體與相對人之間的行政爭議，但是復議程序可以將政府性基金糾紛在行政系統內部加以解決，降低糾紛解決成本。無論選擇哪種機制都要對產生糾紛的情況予以解決，做到有糾紛就有渠道和途徑解決問題，切實保證公眾的利益。政府性基金作為我國財政收支體系中的一個特別的工具，本文主要以民航發展基金個案為例，建立在政府性基金的基本屬性理論框架之上進行分析。當前我國政府性基金征收的正當程序還有待完善，尤其是相關法律的缺失致使很多基金例如民航發展基金成為無源之水、無本之木。盡管當前政府性基金還存在著諸多問題，但是有理由相信隨著政府性基金改革的不斷深入，尤其是十八大四中全會提出的全面依法執政的理念，政府性基金將會真正發揮其設立的初衷，真正將政府性基金的使用和作用落到實處，使廣大人民受益，同時其立法進程也會促使我國法治文明將會進一步提升。

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作者：楊志偉 馬國仁 單位：北京師范大學珠海分校 法律與行政學院 香港浸會大學 社會科學院