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【摘要】本文總結(jié)了一般意義上的政黨立法四種類(lèi)型說(shuō)，同時(shí)提出政黨立法在價(jià)值取向上具有普世價(jià)值與階級(jí)屬性的沖突性、意識(shí)形態(tài)與本國(guó)實(shí)際的交融性、自然進(jìn)化與人為設(shè)計(jì)的并存性三大特征，對(duì)政黨立法進(jìn)行了深入的分析。隨著政黨立法實(shí)踐的推進(jìn)，世界政黨立法的總體步伐放緩，但就其趨勢(shì)而言，必然朝著自覺(jué)、務(wù)實(shí)、多元的方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政黨立法；政黨法；價(jià)值取向

政黨立法研究始于20世紀(jì)80年代，隨著當(dāng)時(shí)世界范圍內(nèi)政黨法制進(jìn)程的高潮及1982年我國(guó)憲法的頒布，幾十年來(lái)世界政黨立法研究不斷深入。本文主要對(duì)政黨立法的形式與特點(diǎn)、價(jià)值取向、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行研究，一窺政黨立法研究最新現(xiàn)狀及趨勢(shì)。

一、政黨立法的形式與特點(diǎn)

政黨立法的形式，主要是指一國(guó)通過(guò)憲法和法律規(guī)范政黨及其活動(dòng)的方式。綜合學(xué)界的觀點(diǎn)，主要有以下四種形式。第一，憲法規(guī)范。憲法規(guī)范是指在憲法或憲法性文本中對(duì)政黨進(jìn)行規(guī)范。其從篇幅上看，可分為簡(jiǎn)短型、比較完備型、詳盡型，字?jǐn)?shù)從一兩百字左右，到五百字乃至一千字不等。憲法有關(guān)政黨的規(guī)定一般都不是系統(tǒng)的、專(zhuān)章的規(guī)定，主要包括明確政黨依法自由組建原則，確認(rèn)政黨的地位與作用，規(guī)定政黨建立條件和要求，對(duì)黨員資格、身份與活動(dòng)的限制，規(guī)定禁止某些政黨或?qū)φh活動(dòng)的限制等內(nèi)容。憲法規(guī)范具有四大特點(diǎn)：一是重原則而輕具體規(guī)范；二是憲法中不出現(xiàn)具體政黨名稱(chēng)，對(duì)本國(guó)政黨制度一般也不作明確規(guī)定；三是把政黨納入民主體制，本質(zhì)上以不危害資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治為原則；四是這些規(guī)定并非對(duì)政黨制度的根本原則的確認(rèn)。然而，強(qiáng)調(diào)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位是部分社會(huì)主義國(guó)家憲法的一大特點(diǎn)，并且會(huì)在憲法中明確不主張建黨自由，如前蘇聯(lián)、波蘭等國(guó)都在憲法中明確地指出了執(zhí)政黨；其他發(fā)展中國(guó)家或民族主義國(guó)家也有此類(lèi)情況，如70年代緬甸和阿爾及利亞等國(guó)的憲法。第二，政黨法規(guī)范。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政黨法是指由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的專(zhuān)門(mén)針對(duì)政黨的基本法律，稱(chēng)為“政黨法”“政黨組織法”“政黨法令”或“政黨條例”等，不同國(guó)家的名稱(chēng)略有區(qū)別。各國(guó)政黨法內(nèi)容也不盡相同，從十幾條至幾十條，繁簡(jiǎn)跨度很大，如德國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)等國(guó)政黨法就比較詳細(xì)。政黨法的主要內(nèi)容包括政黨的地位與作用、組織活動(dòng)原則、權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)費(fèi)使用與管理、政黨中止或終止、違憲后果等。從特點(diǎn)來(lái)看，政黨法規(guī)定政黨成立和取消因而具有“程序法”特性，但又規(guī)定政黨的權(quán)利與義務(wù)因而又具有“實(shí)體法”特性；既規(guī)定政黨的建立與活動(dòng)的條件因而內(nèi)含“預(yù)防制”，但又規(guī)定了政黨違法的懲處措施因而內(nèi)含“追懲制”。可見(jiàn)，政黨法是一個(gè)內(nèi)含多種規(guī)范方式的政黨立法形式。頒布政黨法，旨在明確政黨概念與組建原則和標(biāo)準(zhǔn)，確立內(nèi)部運(yùn)作規(guī)范與外部運(yùn)行原則與方式，從而減少黨爭(zhēng)的隨意性，維持政治穩(wěn)定。第三，專(zhuān)項(xiàng)立法。也稱(chēng)為“單行法規(guī)”，是指由立法機(jī)關(guān)通過(guò)的、針對(duì)個(gè)別政黨、某些政黨或政黨某一方面活動(dòng)而通過(guò)的法律。這是一種具有明顯針對(duì)性的政黨立法形式。從世界政黨專(zhuān)項(xiàng)立法的情況來(lái)看，政黨專(zhuān)項(xiàng)立法并非普遍現(xiàn)象，可供參考的例子并不多。一般分為兩種情況：一是專(zhuān)門(mén)制定針對(duì)個(gè)別政黨的懲治性法規(guī)，如1954年美國(guó)的《共產(chǎn)黨管制法》等，這類(lèi)情況主要是受意識(shí)形態(tài)因素的影響較多；二是對(duì)與政黨有關(guān)的某些重大問(wèn)題進(jìn)行法律規(guī)范，如法國(guó)實(shí)行的《政黨經(jīng)費(fèi)法》，這類(lèi)情況主要是為了加強(qiáng)政黨的組織、運(yùn)行或管理等。第四，選舉法等相關(guān)法律。此類(lèi)形式的立法主要是指在其他法律中涉及到政黨，其可能是專(zhuān)章規(guī)定，也可能只是具體條款規(guī)定，因而字?jǐn)?shù)與內(nèi)容各異，難以歸納總結(jié)。有學(xué)者將其分為三類(lèi)：一是在制定與政黨密切相關(guān)的其他法律時(shí)，對(duì)政黨進(jìn)行的立法。其中最重要的就是選舉法，還有社團(tuán)法、政治獻(xiàn)金法等；二是在涉及國(guó)家政治的監(jiān)督性立法時(shí)，制定相關(guān)政黨規(guī)范，如與公務(wù)員相關(guān)的立法、反腐敗立法等，以及涉及政黨財(cái)務(wù)審計(jì)的稅法等；三是在一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的專(zhuān)業(yè)性法律制定的過(guò)程中涉及的政黨立法，如美國(guó)1934年的《電訊法》，規(guī)定了聯(lián)邦通訊委員會(huì)的五位成員中不得有超過(guò)3人來(lái)自統(tǒng)一政黨的規(guī)定。[1]在政黨立法的早期研究中，政黨立法被簡(jiǎn)單地歸為兩種類(lèi)型，即一般法和特指法（專(zhuān)門(mén)法），[2]隨著研究的深入，則出現(xiàn)了三種形式說(shuō)（憲法和其他法律法規(guī)規(guī)范、政黨法、專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范）、[3]四種形式說(shuō)（憲法規(guī)范、政黨法、專(zhuān)項(xiàng)政黨立法、選舉法等相關(guān)法律），[4]甚至是五種形式說(shuō)（在四種形式說(shuō)的基礎(chǔ)上增加“憲法慣例”）。[5]對(duì)于將憲法慣例作為政黨立法形式的觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為從政黨立法的內(nèi)涵而言，憲法慣例并非國(guó)家明文制定由國(guó)家機(jī)器強(qiáng)制執(zhí)行的法律，因此并不能將其作為其中一種。當(dāng)前，大部分學(xué)者贊同四種形式說(shuō)，可見(jiàn)隨著研究的增多，政黨立法的形式從大致劃分走向細(xì)致分類(lèi)，并且逐漸形成主流的觀點(diǎn)。

二、世界政黨立法的價(jià)值取向

從應(yīng)然角度來(lái)說(shuō)，政黨立法應(yīng)具有立法的一般價(jià)值追求，即追求民主、自由、平等和秩序，因而政黨立法的價(jià)值取向可以概括為使政黨政治實(shí)現(xiàn)對(duì)政治秩序的追求、對(duì)相對(duì)自由的追求、對(duì)防御性民主的主張以及對(duì)法律面前平等的主張。[6]然而，在代議制民主和政黨政治下，一方面，政黨立法必須體現(xiàn)立法的一般追求，但同時(shí)政黨作為一國(guó)政治舞臺(tái)上的主要力量，其對(duì)立法不僅能產(chǎn)生重要影響，有的政黨甚至能將自身所代表的階級(jí)的意志上升到國(guó)家法律層面，因而從實(shí)然的角度來(lái)看，政黨立法的價(jià)值偏好就發(fā)生了變化。這一方面受到較多學(xué)者的關(guān)注，在其研究基礎(chǔ)上，作者將政黨立法的價(jià)值偏好歸納為以下三點(diǎn)：

1、普世價(jià)值與階級(jí)屬性的沖突性追求自由、平等與法制是政黨立法的普世價(jià)值，然而在立法上明顯傾向執(zhí)政黨或大黨則是世界政黨立法的一個(gè)顯著的特點(diǎn)，而這一點(diǎn)在資本主義國(guó)家更為顯著。政黨法律規(guī)范主張法律統(tǒng)治下的秩序，強(qiáng)調(diào)依法而治、法律至上，致力于政治穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安，但是政黨自帶階級(jí)屬性，其條款制定往往有利于大黨而非小黨，有的國(guó)家甚至制定專(zhuān)項(xiàng)立法來(lái)限制無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨等弱小黨派，因而，政黨法律規(guī)范又不可避免地體現(xiàn)執(zhí)政黨或統(tǒng)治者的政治意圖。[7]可見(jiàn)，政黨政治與法律的“上下位”關(guān)系，政黨法制明顯的政治性，以及政黨政治的利益性，注定了政黨立法必然有的局限性。政黨法律規(guī)范內(nèi)涵的秩序、自由、民主、平等，只能是相對(duì)而有限的。[8]

2、意識(shí)形態(tài)與本國(guó)實(shí)際的交融性從世界政黨立法的發(fā)展軌跡來(lái)看，復(fù)雜的國(guó)際政治背景和意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)因素貫穿其中，同時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)性和實(shí)用性也是一大特點(diǎn)。主要原因有：第一，政黨立法帶有較強(qiáng)的政治性。芬蘭的勞瑞•卡爾維尼通過(guò)對(duì)全球31個(gè)國(guó)家按照民主程度對(duì)其政黨法進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)民主國(guó)家與非民主國(guó)家在制定政黨法時(shí)的內(nèi)容存在明顯差異，前者更加傾向于對(duì)政黨內(nèi)部進(jìn)行規(guī)范，后者則傾向于用政黨法來(lái)防范政治對(duì)手。[9]可見(jiàn)，政黨政治常常成為執(zhí)政當(dāng)局推進(jìn)執(zhí)政進(jìn)程、抑制反體制行為、維護(hù)自身地位的施政工具。第二，國(guó)外的政黨立法刻意強(qiáng)調(diào)各國(guó)的特殊性和執(zhí)政當(dāng)局的具體需要。如許多發(fā)展中國(guó)家因在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系中處于弱勢(shì)，在政黨立法時(shí)特別會(huì)強(qiáng)調(diào)“不受外來(lái)干預(yù)”的原則；部分多民族、多種族和宗教背景復(fù)雜的發(fā)展中國(guó)家則特別強(qiáng)調(diào)，禁止以地區(qū)、部族、種族、宗教為背景建黨，甚至限制政黨組織的名稱(chēng)、符號(hào)、標(biāo)志與活動(dòng)區(qū)域。第三，政黨立法國(guó)家數(shù)量的突變性增長(zhǎng)，與冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，西方國(guó)家在全球推廣以西方多黨制為主要內(nèi)容的“政治民主”，并產(chǎn)生巨大的“示范效應(yīng)”有關(guān)。這導(dǎo)致非洲和拉美等國(guó)家政黨政治并非成熟有序，政黨立法卻十分活躍，政黨法規(guī)看似也十分健全，但卻并不能起到調(diào)節(jié)政黨活動(dòng)的目標(biāo)，政黨立法活動(dòng)本身反而會(huì)成為激化黨爭(zhēng)、制造混亂的“導(dǎo)火索”。[10]

3、自然進(jìn)化與人為設(shè)計(jì)的并存性國(guó)外政黨立法普遍反映了政黨立法的一般進(jìn)路，即先是選舉法承認(rèn)政黨，然后是“政黨入憲”，憲法承認(rèn)政黨，然后專(zhuān)門(mén)《政黨法》出臺(tái)，但先發(fā)展國(guó)家與后發(fā)展國(guó)家有一定的區(qū)別。在自然進(jìn)化國(guó)家，政黨地位、功能、行為等決定政黨規(guī)范，政黨實(shí)踐、政黨活動(dòng)的內(nèi)容決定政黨規(guī)范的形態(tài)或形式。后發(fā)展國(guó)家的政黨規(guī)范體制則具有一定的習(xí)得性、模仿性甚至超前性，具有人為設(shè)計(jì)的特點(diǎn)，如非洲、拉美等國(guó)家在民族解放之后制定了系統(tǒng)的政黨法。這些立法所起的作用并不能像德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家一樣使政黨活動(dòng)與國(guó)內(nèi)政局趨于規(guī)范與穩(wěn)定，部分國(guó)家國(guó)內(nèi)局勢(shì)仍然動(dòng)蕩不安。但是，這種人為的設(shè)計(jì)也是以一定國(guó)家政黨政治實(shí)踐為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展?fàn)顩r為背景、以對(duì)先發(fā)展國(guó)家政黨規(guī)范體制的理性借鑒與思考為前提，只不過(guò)需要在實(shí)踐中得到不斷檢驗(yàn)、修正與發(fā)展。

三、世界政黨立法的研究展望

隨著各國(guó)政黨立法實(shí)踐的深入，當(dāng)前世界政黨立法研究必然朝著自覺(jué)、務(wù)實(shí)、多元的方向發(fā)展，這是由政黨立法的本質(zhì)所決定并推動(dòng)的。

1、政黨立法活動(dòng)走向自覺(jué)受到“多黨制浪潮”的影響，冷戰(zhàn)結(jié)束后，眾多原來(lái)堅(jiān)持一黨制的發(fā)展中國(guó)家改行西方多黨制。國(guó)家政體的急劇變化，使得許多國(guó)家在重建政治體制和制定新憲法的過(guò)程中，政黨立法活動(dòng)十分活躍。以非洲、轉(zhuǎn)軌的前蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國(guó)家為代表，世界政黨立法活動(dòng)這一時(shí)期進(jìn)入“高發(fā)期”。在蘇東地區(qū)，幾乎所有的轉(zhuǎn)軌國(guó)家都制定了政黨法。非洲許多原一黨制國(guó)家不但在憲法中規(guī)定實(shí)行多黨制，且大部分頒布了政黨法。進(jìn)入21世紀(jì)以后，一些國(guó)家執(zhí)政當(dāng)局從維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展特別是治理多黨無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，務(wù)實(shí)地開(kāi)展政黨立法活動(dòng)，對(duì)原有的政黨法律法規(guī)進(jìn)行修訂。用法律來(lái)規(guī)制政黨行為與活動(dòng)，促進(jìn)政黨活動(dòng)有序化，成為世界大多數(shù)國(guó)家越來(lái)越傾向選擇的方式，世界政黨立法進(jìn)入了一個(gè)自覺(jué)的階段。

2、政黨立法目標(biāo)走向務(wù)實(shí)冷戰(zhàn)結(jié)束后，大量發(fā)展中國(guó)家尤其是非洲國(guó)家通過(guò)模仿西方來(lái)進(jìn)行政黨立法。這就造成許多國(guó)家雖制定了較為完整的政黨法律法規(guī)，但因其與本國(guó)實(shí)際并不相符，適用性大打折扣，根本無(wú)法對(duì)國(guó)內(nèi)混亂的局勢(shì)進(jìn)行有效的調(diào)整與規(guī)范，這一現(xiàn)象也被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)識(shí)。因此，進(jìn)入21世紀(jì)以后，總體上世界政黨立法的腳步放緩，越來(lái)越多國(guó)家開(kāi)始思考政黨立法該如何有效調(diào)處國(guó)內(nèi)政治與社會(huì)局勢(shì)。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家也進(jìn)行了立法思路的調(diào)整，如隨著國(guó)內(nèi)形勢(shì)與政黨政治的變化發(fā)展，英國(guó)開(kāi)始調(diào)整憲法慣例及黨內(nèi)自治的傳統(tǒng)，于1998年頒布《政黨注冊(cè)法》、2000年頒布《政黨、選舉及全民公投法》，開(kāi)始全面而嚴(yán)格地規(guī)范政黨注冊(cè)、政治捐款、競(jìng)選開(kāi)支與選舉活動(dòng)。政黨立法目標(biāo)的務(wù)實(shí)，不僅緣于政黨立法必須實(shí)現(xiàn)其適用于不同時(shí)期本國(guó)政黨政治的特征與發(fā)展?fàn)顩r，而且要最大程度促進(jìn)國(guó)家政治良性發(fā)展。

3、政黨立法內(nèi)容走向多元二戰(zhàn)以前，政黨立法形式主要是選舉法、社團(tuán)法等承認(rèn)政黨，二戰(zhàn)以后出現(xiàn)了“政黨入憲”，與此同時(shí)，政黨法、專(zhuān)項(xiàng)立法相繼出現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，世界政黨立法進(jìn)入了一個(gè)活躍發(fā)展的新時(shí)期。到了本世紀(jì)初期，世界上通過(guò)憲法或憲法性文件來(lái)規(guī)范政黨的就有123個(gè)國(guó)家，頒布并實(shí)現(xiàn)政黨法的有90多個(gè)國(guó)家，許多國(guó)家還頒布了與政黨有關(guān)的單行性法規(guī)，或在其他立法活動(dòng)中用法律性規(guī)定對(duì)政黨運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范。從形式上來(lái)看，世界政黨立法的歷史進(jìn)路越來(lái)越清晰：隨著政黨政治的發(fā)展，政黨立法衍生出越來(lái)越多的形式，而且內(nèi)容呈現(xiàn)出越來(lái)越精準(zhǔn)細(xì)化的特點(diǎn)。隨著政黨立法活動(dòng)走向自覺(jué)、政黨立法內(nèi)容走向務(wù)實(shí)，發(fā)展中國(guó)家“模仿”甚至“照搬”西方國(guó)家政黨法的現(xiàn)象也不斷減少，越來(lái)越多國(guó)家進(jìn)行政黨立法時(shí)選擇審慎態(tài)度，這樣的結(jié)果就是，雖然世界政黨立法的腳步在放緩，但其最終呈現(xiàn)的內(nèi)容將越來(lái)越多元化，而非同質(zhì)化。

【注釋】

[1]董衛(wèi)華,曾長(zhǎng)秋.國(guó)外政黨立法情況研究[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義(雙月刊),2013.3.102.

[2]許萬(wàn)金.政黨立法與政黨制度評(píng)述[J].社會(huì)主義研究(武漢),1991.3.40.[3]張偉.政黨法律規(guī)范及其價(jià)值分析[J].上海黨史與黨建,2017.2.57.

[4][6][7]劉紅凜.政黨法律規(guī)范：內(nèi)涵、形式與價(jià)值偏好[J].江淮論壇,2011.1.40-42、44、43.

[5]卓澤淵.法政治學(xué)[M].北京:法律出版社,2005.65.[8]孫秀民.20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)政黨立法研究綜述[J].學(xué)習(xí)與探索，2004.3.16.

[9][芬蘭］勞瑞•卡爾維尼,程玉紅,編譯.全球比較:政黨政治法制化[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義（雙月刊）,2011.1.151.

[10]董衛(wèi)華,曾長(zhǎng)秋.如何看待國(guó)外政黨立法[J].中國(guó)黨政干部論壇,2013.3.17.

作者：羅霜 單位：北京師范大學(xué)