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國務院總理在十二屆全國人大二次會議政府工作報告中提出根據不同人群的需求，不同城市的情況，分類施策、分城施策的房地產市場調控的新思路。發達國家或地區政府在房地產市場發展過程中先后不同程度地介入了宏觀調控。世界各國特別是發達國家在探索解決住房問題的過程中，經受了不少挫折，更積累了許多分類調控的經驗。這些挫折和經驗對正處于工業化、城鎮化過程中我國的房地產市場分類調控，實現房地產市場的健康發展有很大的借鑒意義。

一、房地產市場分類調控的內涵及必要性

（一）房地產市場分類調控的內涵房地產市場分類調控是指政府宏觀上對房地產業進行指導、監督、調節和控制時根據房地產市場不同類別制定不同的經濟、法律和行政措施。“分類調控”這一提法，是一種增強解決問題的針對性、因地制宜的調控思想?？偫韺⑵浣庾x為“根據不同人群的需求，不同城市的情況，分類施策、分城施策”。分類調控，是根據房地產市場特點與具體類別采取的系列調控措施的總稱。分類是指按照種類、等級或性質分別歸類。房地產市場的買方和賣方構成了房地產市場的需求與供給。根據不同的分類標準，房地產市場有不同的分類。從房地產需求角度來看，根據購買目的不同，可以將房地產市場需求劃分為投資投機性需求與自住需求。根據收入水平的不同，把住房需求者劃分為高收入人群、中等收入人群和低收入人群；從房地產供給角度來看，根據房地產市場供給結構，可以把房地產市場供給分為公租房、廉租房、經濟適用房、普通商品房、高檔商品房；結合供給與需求兩個因素來看，根據房地產市場綜合發展情況，可以把房地產市場分為房地產經濟發達區、較發達地區、潛在發展區和較落后地區。

（二）房地產市場分類調控的必要性人們常說價格是市場的信號燈，它反映房地產市場供給與需求的變化，又引領著市場供給與需求的變化。同樣是價格波動，各地區的情形不盡相同，有些地區價格波動主要原因是需求變動，有些地區價格波動主要原因在于供給變動，有些地區價格波動主要原因在于供給與需求的同時變動。此外，人們購買房地產的目的不完全一樣，建造的房屋也非同質，有地理位置的不同，資金來源的不同，每一套房屋面積有大小，質量有區別。結合供給與需求兩個因素，人們可以發現各個地區的房地產發展水平存在很大的差異。鑒別各地區價格漲落的主要因素，細分房地產市場供給與需求的不同類別，分析不同地區房地產業發展的具體情況，并針對不同類別的房地產市場采取不同的經濟、法律和行政措施可以更好地指導一個國家或地區房地產業開發建設，有針對性地彌補市場失靈現象，促進社會公平。

二、發達國家房地產市場分類調控的實踐

（一）法律方面的分類調控政策1.出臺法規抑制投資投機需求過度的房地產投機行為會推高房價、造成房地產市場非理性發展、抑制了其他消費需求，影響內需擴大，加劇經濟結構失衡、傷害實體經濟、甚至引發經濟危機，健康的房地產市場應該是以剛性需求為主體。發達國家往往制定法律從制度上抑制房地產市場的投資投機需求。德國曾是全球房荒最嚴重的國家之一，發展到今天，德國住房供應充沛、政策法律完善、房地產市場穩定，法律是德國政府調控房地產市場的有效手段。由于德國低房價的吸引，近年來大量海外炒房團涌入德國，境外資金已經超過本土資金成為房地產市場的主力，對此，民眾普遍擔心德國房價和房租會被炒高，全國各地出現了大規模抗議活動向政府施壓，最后許多地方政府分別出臺法規限制最高房價和房租，從而極大打擊了外資炒作德國房地產的熱情，許多海外炒房團開始逐步淡出德國市場。2.頒布專門法律保障弱勢群體的住房需求完全的市場經濟條件會帶來住房的不公平，表現為中低收入人群不能得到合適的住房。中低收入人群就是市場經濟中的弱勢群體，發達國家通常制定法律保障他們的住房需求。早在1949年，美國的《國民住房法》中就提出了“讓每一個家庭都能在適宜的居住環境里擁有一個舒適的家”的目標。在解決美國曾經出現的居住困難問題、減少貧困和種族歧視、提供更加平等的公民發展機會等方面，發揮了重要的作用。英國政府曾制定一系列法律來滿足不同時期勞動力移民這一特殊的中低收入群體的住房需求，在英國發生過兩次大規模的移民潮，一次是19世紀工業革命時期，另一次是二戰后英聯邦各國涌入英國各城市的移民潮，前者主要是農村勞動力向城市的移動，后者是外籍勞動力向英國各大城市的移動，兩次勞動力的大遷移都引發了較嚴重的住房問題。為此，1851年英國的第一部住宅法《沙夫茨伯里法》（ShaftesburyAct）和同年頒布的《勞動階級宿舍法》（LabouringClasses’LodgingHouseAct）提出政府可以通過建設廉價租賃房來增加勞動者的住房供應。1848—1909年期間，面對大規模的農村勞動力涌入城市，英國政府共頒布和修訂12部相關法令，1949—1977年期間，英國經濟恢復時期面對大規模的外籍勞動力的涌入，英國政府共頒布和修訂15部相關法令[1]。

（二）行政規劃方面的分類調控政策1.土地規劃方面的分類調控發達國家和地區對土地管理方面通常有良好的規劃。如德國以社會市場經濟模式著稱，主張政府主導，市場參與，強調房地產的規劃管理，規劃目的在于控制房地產市場結構，德國政府在土地統一規劃的基礎上，把土地劃分為居住區、商業區、工業區三個功能區，一般情況下這些功能區不能混雜，在功能區劃分的基礎上再對居住區進行細分，具體細分為獨立住宅區、多住戶住宅區和公寓住宅區，這種細分形成高、中、低檔的住房供應結構，不同檔次的住房對應不同收入檔次的人群。再如英國對土地功能區也有明確的劃分，而且其土地利用規劃系統還具有多目標性，除了實現住房目標外，還有例如環境可持續性、社會融合等目標，強調可持續社區建設，充分利用輕污染工業用地，提高建筑密度。即使土地私有化很高的美國，雖然國家很少干預土地市場的具體交易環節，但在土地管理方面也通過總體規劃、分區條例、建筑法典和地塊劃分規則等建筑方面的法規對土地進行規劃管理。2.針對低收入群體的特殊規劃解決低收入群體住房問題，發達國家主要的安排就是提供公共住房，公共住房是典型的政府福利住房，由國家投資建設，然后低價出租給低收入家庭。第二次世界大戰后的英國、法國、美國、德國、荷蘭、瑞典、新加坡等發達國家都曾興建大批公共住房提供給低收入家庭租用。德國政府明確規定福利房的比例，如科隆市政府就規定，每年新建的3800套住房中，1000套必須是針對低收入群，各地方政府會根據當地人口結構明確規定所有住房是面向低收入家庭的出租房。政府對社會福利住房專門規劃用地，在開發商開發后再以較低的價格提供給需求者，其中的市場差價由政府向開發商提供補貼。再如法國政府規定，人口超過5萬的城鎮中，公共住房占全部住房的比例不能低于20%[2]。

（三）財稅方面的分類調控政策1.房地產投資投機需求與剛性需求適用不同的財稅政策面對房地產市場中的投機行為，財稅方面發達國家和地區通常采用差異化的稅率來進行調控，抑制房地產市場的投機行為。（1）通過征收房地產稅增加房地產保有環節的成本來抑制投機需求。許多發達國家設有房地產稅，如美國各州和地方政府房地產稅率各不相同，大致為1.2％～1.8％，一幢價值30萬美元的房屋每年的房產稅大約為4500元，房價越高，賦稅越重。另外，發達國家對二套房以上的房地產征收更高的稅率。如美國對于首套住房免征房產稅，而對于二套房起征房地稅，而對于三套房和四套房的房產稅會有較大比例的增加。（2）對于房地產交易稅方面稅率規定不同。美國有些州針對房屋購買和出售時的差價征收增值稅，對于超過兩年的自住房屋增值稅率有較大優惠，而對于投資投機性住房則沒有此稅收優惠。再如韓國為了抑制投資投機需求曾將二套房以上的交易稅稅率從9%～36%提高到50%。（3）通過征收高額地皮稅抑制投機需求。如法國對購買房地產者征收高額地皮稅，并征收空房稅。所以長期以來，房地產市場都不是法國人投資或財產保值的重要領域。再如韓國為抑制土地倒賣，從2007年7月1日起，政府對非土地所有者自住的土地交易征收60%的交易稅[3]。2.不同的房地產市場參與群體適用不同的財稅政策根據收入水平的不同，把房地產市場需求方劃分為高收入人群、中等收入人群和低收入人群。發達國家通常對中低收入人群購房者給予稅收優惠或給予財政補貼。美國對于中低收入用于自住需求的購房者給予免交貸款利息稅、減少財產稅的優惠。對于擁有住房的低收入家庭，也給予諸多稅收優惠。美國對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的低收入者，對抵押貸款的利息進行扣除后再征收個人所得稅，還減免他們的所得稅和財產稅。另外，發達國家還對特殊人群提供住房需求方面的稅收補貼。如美國將老人、嚴重精神病患者、艾滋病患者和無家可歸者視為特殊住房需求的人群，對這些特殊人群給予“支持性住房”，這些住房意味著政府給予較多的[4]。再如英國對單身青年的住房需求給予補貼，英國地方住房當局有法定責任去評估青年人在該區域的住房需求，有一半的英格蘭和威爾士政府允許年滿16歲的年輕人登記申請社會公共租賃房[5]。新加坡對低收入者提供廉租房，對特困戶則租給每套42m2舊的廉租屋，每月只象征性地收取11新加坡元的房租，解決了困難戶和特困戶的住房問題[6]。3.不同的房地產開發商群體適用不同的財稅政策發達國家對不同的房地產開發商執行不同的財稅政策，通常的做法是政府向盈利性房地產開發商提供補貼，同時要求這些企業必須建造租金價格適中的住房，企業開發普通商品房則沒有這類財政補貼。美國政府一直采取積極有效的措施，解決低收入者的住房問題，對廉價住房建設的開發商政府提供財政補貼，這包括地方政府建設的公共住房和私有營利或非營利機構建設的廉價住房，美國政府投資興建公共住房；作為典型的高福利國家，瑞典對開發商的補貼比其他國家更明顯，由政府補貼大量的貸款利息來維持建房的低成本，開發商可以從銀行或通過專門的住房金融貸款機構，以低于市場利率的價格貸到款用于規定的住宅類型建設[7]。

（四）金融方面的分類調控政策1.自住需求與投資投機需求金融政策不同美國的住房市場比較成熟和完善，主要依據市場規律運行。美國政府規定，個人購房時必須說明購房是為了自住還是用于出租，出租房屋貸款利率要高于自住房屋貸款利率。21世紀初美國房價持續上漲，為了擠壓房地產市場中的“泡沫”，美國聯邦儲備委員會曾經連續17次加息，幾乎同時英國也面臨同樣的問題也采取了類似的手段，試圖增加投資投機者的成本，抑制投資投機需求。2.高、中、低收入水平群體購房時金融政策不同日本政府為中、低收入者提供廉價住房或優惠住房貸款，保證中低收入者能買得起房或者能租得起房，而高收入者的住房問題則由市場自行解決，按正常的市場貸款利率。美國政府對高收入者供應的商品房，價格由市場調節，政府照章收稅，對中等收入者供應含有一定社會保障的社會住宅，政府給予一定的購房貸款利息優惠，房貸利息可沖抵個人收入所得稅。3.不同的房地產開發商貸款利率有區別墨西哥在這方面做到極致，墨西哥中央銀行和全國性抵押貸款機構根據房屋預定售價制確定階梯式房地產開發商的貸款利率，房屋售價和貸款利率成正比，房屋售價越高，貸款利率就越高，來抑制高房價房地產的開發；而對于中低價位的房地產項目，開發商可以從抵押貸款機構獲得低于市場利率2%的貸款，目的是增加中低價位住房的供應，抑制高價位住房的供應[6]。

三、發達國家房地產分類調控經驗及啟示

他山之石，可以攻玉。我國政府可以借鑒發達國家分類調控的經驗，更好地起到引導、監管房地產市場健康發展的職能。

（一）厘清政府在房地產市場的職能，重構房地產法律體系政府介入房地產市場是市場經濟國家共同的選擇，單純依靠市場力量很難解決中低收入人群的住房問題。但政府的過度干預又會使房地產市場失去活力，政府負擔過重。結合房地產市場分類調控的思想，關于政府與市場的邊界，美國的做法很值得借鑒。美國政府介入，但又沒有像我國政府過去那樣大包大攬，房地產市場在政府支持保障中自主運行。而中國政府與房地產市場的邊界一直被學術界詬病，中國房地產市場，地方政府既是規則的制定者，又是市場競爭的直接參與者。解決這一困境的途徑是政府退出房地產利益鏈，同時積極承擔保障職責，并制定和維護好市場規則。政府與市場的邊界沒有界定清楚，就談不上有效的房地產市場分類調控。有了政府與市場邊界的合理界定，對房地產市場的分類調控還需要制度層面的強力保障。法律體系的有效構建是房地產市場健康運行的制度保障，是最重要的市場規則。在制度建設相對完善的基礎上，應該充分引導市場的作用，踐行房地產分類調控的思想。當前，建設和完善中國房地產法律法規體系迫在眉睫。為此，首先要在現有相關法律法規的基礎上研究制定《房地產法》，借以確立市場規則，規范和約束企業、政府、行業協會等主體的行為，因為目前很多行政性文件，在各地執行時存在打折扣的混亂現象。同時，在該法所確定的基本框架內協調中央政府各部門及地方政府在房地產調控中的行為，并結合《物權法》的修訂和補充現有的房地產相關法律，在財稅、金融、土地政策制定中突出分類調控的思想。

（二）加強土地規劃，健全財稅、金融分類調控政策課題組認為房地產市場調控的目標應該兼顧社會公平和經濟效率，現實的情況是我國房地產市場發展缺乏長期的規劃，房地產調控始終只是宏觀經濟管理的工具，房地產市場所應擔負的重要社會功能沒有得到重視。所以，房地產市場快速發展的這些年中，土地調控規劃服從于宏觀經濟大局，在一定程度上處于隨機狀態。在土地調控方面，眾多發達國家都有自己的規劃，德國有商業區、工業區和居住區劃分，在此基礎上把居住區細分為獨立住宅區、多住戶住宅區和公寓住宅區，值得我國借鑒。有土地規劃，又有嚴格執行，方能減少土地調控政策的隨機性。在金融、財稅分類調控政策方面，可以借鑒發達國家的做法。金融分類調控政策方面，可結合中國住房消費特點，針對不同檔次和面積的住房設計不同的利率和首付政策，同時根據房地產企業開發的不同類別，給予差別化的貸款利率，帶有福利住房性質的開發商項目可由國有銀行或政策性銀行給予低利息貸款。在財稅方面，取消高等級住房市場的限購政策，改為征收房產稅，來增加高等級住房的持有成本，普通商品房市場稅收與補貼政策可保持不變，大力增加經濟適用房、公租房、廉租房的數量。對于出售房屋所得稅可以借鑒美國的做法，采用累進稅率。而對于帶有福利性質的住房開發各級政府也應給予房地產開發商必要的稅收減免和財政補貼。

（三）構建和優化房地產住房結構滿足不同收入群體的需求發達國家房地產發展經驗告訴我們，單純依靠市場力量難以解決中、低收入人群的居住問題。發達國家為滿足不同人群的住房需求在不同程度上建立了住房分類供應梯度消費。在規劃上我國政府可以學習發達國家的這種做法，構建和優化現有的房地產住房結構。借鑒發達國家經驗，針對不同收入群體的住房需求課題組提出解決的總體思路是：對于高收入群體住房問題由市場自行解決；對于中等收入人群，政府適度支持和居民盡其所能相結合的方法解決住房問題，政府應給予一定的購房貸款利息優惠，房貸利息可沖抵個人收入所得稅；而對于低收入人群，結合我國國情不遺余力地構建低收入人群住房，包括經濟適用房、公租房、廉租房。認為應針對不同收入群體的住房需求構建和優化現在的住房結構，滿足不同群體的住房需求。目前，我國房地產市場中住房供應種類包括別墅、普通商品房、經濟適用房、公租房、廉租房。就數量上來說由房地產開發商開發的普通商品房占據絕對支配地位，滿足中低收入需求的經濟適用房數量不能滿足中低收入百姓的需要，與發達國家和地區相比，我國公租房、廉租房建設尚處于起步階段。所以課題組認為，現階段我國應該不遺余力地增加經濟適用房和公租房、廉租房的建設數量，經濟適用房、公租房、廉租房的建設，要先從土地供應抓起，規劃與城建部門同心協力，規劃了的建設用地，不得改變用途，政府應給予稅費優惠和地價減免，留給開發商適當的利潤空間。對于公租房、廉租房可以規定一個強制性的比例，并在全國范圍內執行。

（四）房地產分類調控必須考慮包括農民工在內的特殊人群關于勞動力移民產生的住房問題，英國政府做法值得大力借鑒。我國1978年改革開放以后的城市化，是在國民經濟高速增長條件下迅速推進的，農村居民迅速向城市轉移，形成龐大的勞動力移民，根據國家統計局抽樣調查結果，2014年全國農民工總量為27395萬人。農民工的居住模式曾以“與其他打工者集體居住”或“與打工的老鄉集體居住”為主，但近幾年來以家庭模式居住的農民工所占的比例呈現上升趨勢。但是，農民工在城市的住房水準普遍偏低，而且隨著時間的推移并沒有明顯改善。研究發現，2012年，我國城鎮和農村人均住房面積分別為32.9平方米和37.1平方米，而同期新生代農民工人均住房面積13.31平方米，遠低于這個標準。過于擁擠的居住空間，顯然不利于生活質量的提高。農民工是改革開放的伴生物,是城市化建設的主力軍,是城鄉一體化建設的重要載體。他們自己卻無奈地過著“蟻居”“鼠居”般的艱難日子。據國家統計局的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014農民工人均月收入2864元，而全國同期平均工資4164元，可見農民工收入水平很低。課題組成員認為推進城市化發展，可以根據農民工的工作年限、貢獻大小把農民工群體住房問題納入我國的公租房、廉租房體系中。

作者：張薛梅 朱有明  單位：無錫商業職業技術學院