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一、我國海外投資保護(hù)的立法現(xiàn)狀

（一）我國海外投資保護(hù)的國內(nèi)立法現(xiàn)狀

目前為止，我國尚未制定專門調(diào)整海外投資的基本法，相關(guān)法律主要以部委規(guī)章及地方立法的形式出現(xiàn)。海外投資法律制度可從監(jiān)管、鼓勵(lì)和保護(hù)三種制度分別進(jìn)行闡述。⒈海外直接投資監(jiān)管法律制度。海外直接投資監(jiān)管法律制度包括：⑴海外投資審核管理制度。該制度是由國務(wù)院頒布和批準(zhǔn)的一系列相關(guān)行政法規(guī)以及部門規(guī)章組成。2004年國務(wù)院頒布《行政許可決定》，之后國家發(fā)改委于同年10月制定了《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》。我國商務(wù)部總結(jié)了海外投資審核工作的經(jīng)驗(yàn)，于2009年3月制定并頒布《境外投資管理辦法》，對(duì)中國的海外投資起到了積極的促進(jìn)作用。⑵與海外投資有關(guān)的外匯管理制度。我國外匯管理局在1989年3月了《境外投資外匯管理辦法》，1993年外匯管理局了《境外投資外匯風(fēng)險(xiǎn)及外匯資金來源審查的審批規(guī)范的通知》，1995年了《關(guān)于＜境外投資管理辦法＞的補(bǔ)充通知》，這些規(guī)定對(duì)于我國早期對(duì)外投資起到了良好的規(guī)范作用。2009年，外匯管理局制定了《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外直接投資外匯管理規(guī)定》，進(jìn)一步深化了對(duì)外投資外匯管理制度的改革。⑶其他有關(guān)海外直接投資管理的法律制度。1996年財(cái)政部頒布了《境外投資財(cái)務(wù)管理暫行管理規(guī)定》，隨后國有資產(chǎn)管理局制定了《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》；2002年原外經(jīng)貿(mào)部、國家統(tǒng)計(jì)局為加強(qiáng)對(duì)外投資的宏觀監(jiān)管，聯(lián)合了《對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)制度》；2002年的《境外投資聯(lián)合年檢暫行辦法》有效監(jiān)督了海外投資活動(dòng)的進(jìn)行；從2004年起，國統(tǒng)局和商務(wù)部為加強(qiáng)對(duì)外投資的監(jiān)督，每年制作《境外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。⒉海外直接投資鼓勵(lì)法律制度。我國鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)海外投資的政策主要包括政府相關(guān)部門的援助、服務(wù)政策和稅收、金融方面的鼓勵(lì)與支持政策等。⑴稅收鼓勵(lì)制度。我國對(duì)于海外投資稅收管理的規(guī)定主要體現(xiàn)在國內(nèi)稅法和關(guān)稅條例中。2008年起施行的《企業(yè)所得稅法》就規(guī)定了對(duì)海外投資實(shí)行稅收優(yōu)惠，如對(duì)國內(nèi)企業(yè)的某些海外投資免征增值稅等。⑵金融支持政策。金融支持是海外投資活動(dòng)的一個(gè)重要保證。2004年，我國創(chuàng)建了境外投資信貸支持機(jī)制，由國家發(fā)改委和中國進(jìn)出口銀行聯(lián)合設(shè)立；2005年，國家要求我國的政策性銀行要對(duì)我國重點(diǎn)支持的海外投資項(xiàng)目給予專門的資金支持。2006年，國家發(fā)改委頒布《境外投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策》，規(guī)定對(duì)于有關(guān)鼓勵(lì)類的境外投資項(xiàng)目，由各部門負(fù)責(zé)制定具體的財(cái)政稅收、外匯等方面的政策。這一系列的政策和措施，極大地支持和鼓舞了我國海外投資活動(dòng)的進(jìn)行。⒊海外投資保護(hù)法律制度。我國的海外投資起步較晚，沒有形成海外投資的保護(hù)立法體系，相關(guān)保護(hù)措施散見于其他法律文件中，主要包括《關(guān)于在國外開設(shè)非貿(mào)易性合資經(jīng)營企業(yè)的審批程序和管理辦法》、《境外金融管理辦法》和《關(guān)于暫停收購境外企業(yè)和進(jìn)一步加強(qiáng)境外投資管理的規(guī)定》等。

（二）我國海外投資保護(hù)的國際法規(guī)范

我國海外投資保護(hù)的國際法規(guī)范包括雙邊投資條約和多邊投資保護(hù)公約。雙邊投資條約（BITs）由東道國與投資國共同簽署，是保護(hù)和鼓勵(lì)東道國與投資國雙方私人投資活動(dòng)的書面協(xié)定。我國雙邊投資條約的特點(diǎn)表現(xiàn)為：從調(diào)整對(duì)象看，我國簽署的大部分BITs僅調(diào)整已存在的投資活動(dòng)，但都承認(rèn)BITs能夠調(diào)整條約失效之前的投資活動(dòng)，唯一不同的是適用期限有別，包括10年、15年、20年三種。從簽訂的數(shù)量看，目前中國已與130多個(gè)國家簽訂了BITs，數(shù)量可觀。從海外投資的征收及補(bǔ)償方面看，我國簽訂的大部分BITs都規(guī)定東道國對(duì)海外投資者實(shí)行“相對(duì)待遇”必須在特定條件下才能采用。近年來，我國少數(shù)BITs中也規(guī)定了海外投資者有權(quán)從東道國獲得補(bǔ)償，但在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移方面則沒有顯著的變化。從待遇標(biāo)準(zhǔn)看，國民待遇和最惠國待遇是我國BITs的主要規(guī)定，對(duì)保護(hù)我國海外投資有著積極的促進(jìn)作用。多邊投資保護(hù)公約如《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》（MIGA公約）主要致力于多國間投資保證體制。1988年我國加入該公約并成為創(chuàng)始會(huì)員國。MIGA公約鼓勵(lì)會(huì)員國對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行投資，并對(duì)會(huì)員國之間的投資提供非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保。我國尚無與MIGA公約相配套的法律法規(guī)，只是在法律適用方面做出了相關(guān)法律規(guī)定：當(dāng)我國的民事法律規(guī)范與我國參與的國際條約相沖突時(shí)，除了我國聲明保留的條款外，應(yīng)優(yōu)先適用國際條約。此外，我國的《保險(xiǎn)法》采納了MIGA公約的代位求償權(quán)制度。MIGA公約實(shí)施的為小額投資提供擔(dān)保的項(xiàng)目促進(jìn)了我國對(duì)外投資的發(fā)展?？傊噙呁顿Y擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)在我國已得到發(fā)展，為我國私人資本自由流動(dòng)起到了積極的促進(jìn)作用。

二、我國海外投資保護(hù)法律制度存在的問題

（一）國內(nèi)法保護(hù)海外投資存在的問題

⒈海外投資立法總體滯后。我國海外投資立法的滯后主要體現(xiàn)在我國尚未制定出調(diào)整海外投資關(guān)系的基本法律規(guī)范，且現(xiàn)有規(guī)范內(nèi)容比較單一，導(dǎo)致管理薄弱，不能提升到戰(zhàn)略高度進(jìn)行統(tǒng)一管理。⒉海外投資監(jiān)管法律制度不盡合理。我國現(xiàn)有法律規(guī)定海外投資監(jiān)管實(shí)行的是“分級(jí)管理、多元審批”體制，這種體制的弊端是職能交叉，其結(jié)果只能導(dǎo)致審批內(nèi)容經(jīng)常重疊，已不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。因此，目前改革我國海外投資管理制度的重點(diǎn)應(yīng)是程序上的簡(jiǎn)化。⒊海外投資援助法律制度不到位。我國對(duì)海外投資有關(guān)法律援助的規(guī)定很零散，沒有專門的法規(guī)，難以有效的保障海外投資。主要表現(xiàn)在：海外投資稅制缺乏制度層面和稅收優(yōu)惠政策上的合理性；海外投資信息服務(wù)渠道不暢通，企業(yè)之間容易形成信息不對(duì)稱；風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制不健全。⒋海外投資保險(xiǎn)制度缺失。保險(xiǎn)制度是保護(hù)投資者的最后一道屏障，也是一國轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。但我國的海外投資保險(xiǎn)制度還不盡合理，主要表現(xiàn)為我國承保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性較弱以及現(xiàn)有規(guī)定的內(nèi)容不夠完善，僅規(guī)定了海外投資保險(xiǎn)的承保范圍，卻沒有規(guī)定代位求償權(quán)。

（二）中外BITs保護(hù)海外投資存在的問題

中外BITs在海外投資保護(hù)方面存在以下幾點(diǎn)不足：一是我國簽訂的BITs在保護(hù)海外投資方面的有效性不高。我國所簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定大都缺乏靈活性，許多條款都是籠統(tǒng)的規(guī)定，實(shí)踐性不強(qiáng)，不具有實(shí)用價(jià)值，不能很好地發(fā)揮投資促進(jìn)功能。二是我國簽訂的BITs在適用范圍的規(guī)定上有所欠缺。我國大部分的BIT都適用于既有投資，但還存在少數(shù)雙邊投資條約沒有規(guī)定適用于既有投資的情況，這將增大我國對(duì)外投資的風(fēng)險(xiǎn)。三是我國簽訂的BITs中國民待遇標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠完善。我國以往的BITs大多要求“盡可能”的給予國民待遇，近年來這一規(guī)定有所變化，不再要求必須依據(jù)簽訂國雙方的法律這一條件，也就是說，簽訂相對(duì)方要承擔(dān)更多的國民待遇義務(wù)。四是損失補(bǔ)償規(guī)定不合理。中國簽訂的絕大多數(shù)BITs只規(guī)定投資者在與其國家簽訂的另一方領(lǐng)土內(nèi)因政治風(fēng)險(xiǎn)遭受的損失，東道國對(duì)外國投資者給予“相對(duì)待遇”，而這一措施并不能保障東道國對(duì)外國投資者的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）MIGA公約保護(hù)海外投資存在的問題

MIGA公約自身對(duì)我國的限制主要體現(xiàn)在：一是縮小了合格投資的范圍；二是保險(xiǎn)費(fèi)用較高，致使海外投資規(guī)模較小的企業(yè)承受不起；三是規(guī)定的合格東道國只能是成員國中的發(fā)展中國家，因此該公約并不能保護(hù)我國對(duì)發(fā)達(dá)國家的海外投資。另外，它本身的擔(dān)保能力受到資金和國別的雙重限制。此外，MIGA公約擔(dān)保項(xiàng)目的重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移，從傳統(tǒng)的制造業(yè)、開采業(yè)開始轉(zhuǎn)向IT行業(yè)、服務(wù)業(yè)，而我國向MIGA公約投保的外資項(xiàng)目仍然以制造業(yè)、農(nóng)業(yè)為主。

三、完善我國海外投資保護(hù)法律制度的幾點(diǎn)思考

（一）完善海外投資保護(hù)的國內(nèi)法律制度

⒈制定調(diào)整海外投資法律關(guān)系的基本法。我國應(yīng)制定系統(tǒng)的《海外投資法》，維護(hù)海外投資者的利益。我國的海外投資法應(yīng)包括以下內(nèi)容：立法目的及依據(jù)，調(diào)整范圍；國家主管部門的權(quán)限和責(zé)任；審批、監(jiān)督，協(xié)助和保護(hù)的內(nèi)容；有關(guān)的社會(huì)中介服務(wù)組織；海外投資者的投資報(bào)告；海外投資爭(zhēng)端解決等。⒉構(gòu)建我國海外投資保護(hù)法律制度。目前我國迫切需要建立一個(gè)合理的海外投資保護(hù)制度，這一保護(hù)制度的內(nèi)容應(yīng)涉及戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)、外匯險(xiǎn)、征用險(xiǎn)以及其他非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)明確規(guī)定保護(hù)費(fèi)用和保護(hù)期限。在解決海外投資爭(zhēng)端方面，仲裁或訴訟的準(zhǔn)據(jù)法，一般情況下應(yīng)當(dāng)適用我國的法律。⒊完善我國海外投資監(jiān)督管理法律制度。我國應(yīng)該創(chuàng)建一個(gè)職能完善的海外投資管理部門———中國海外發(fā)展和投資管理委員會(huì)，制定《海外投資監(jiān)管法》。海外投資管理法應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的審批制度進(jìn)行改革，實(shí)行集中管理和統(tǒng)一審批的大部門制；應(yīng)設(shè)立自動(dòng)許可制度，對(duì)符合規(guī)定條件的投資自動(dòng)許可。⒋完善我國促進(jìn)和鼓勵(lì)海外投資法律制度。在融投資方面，應(yīng)創(chuàng)建海外投資儲(chǔ)備金制度，建立海外投資貸款優(yōu)惠制度；在稅收優(yōu)惠措施方面，應(yīng)解決雙重征稅問題，使海外投資者真正獲益；對(duì)符合不同條件的海外投資者實(shí)施不同的稅收優(yōu)惠政策，符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向的稅收優(yōu)惠政策可以授予制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)等海外投資領(lǐng)域。⒌完善我國海外投資援助法律制度。我國政府應(yīng)重視加強(qiáng)海外投資的金融支持，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)為海外投資企業(yè)提供資金方面的支持。應(yīng)成立專門的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)及海外投資各專門中介機(jī)構(gòu)，為海外投資者提供所需的信息及專業(yè)咨詢，使其做好充分的投資準(zhǔn)備。另外，應(yīng)設(shè)立專門的研究機(jī)構(gòu)針對(duì)海外投資的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，為投資者提供切實(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)防范信息，提高海外投資的成功率。

（二）完善海外投資保護(hù)的國際法律制度

通過考察我國海外投資的法制實(shí)踐，筆者認(rèn)為，完善海外投資保護(hù)的國際法律制度應(yīng)考慮對(duì)中外BITs締約實(shí)踐的完善。首先，我國應(yīng)區(qū)別發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家，對(duì)發(fā)展中國家應(yīng)實(shí)行高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的BITs，對(duì)發(fā)達(dá)國家，應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待，無須制定較高保護(hù)水平BITs。從而提高BITs的有效性。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善與發(fā)展中國家的締約內(nèi)容，擴(kuò)大BITs適用范圍。在“損失補(bǔ)償”方面，除了適用國民待遇和最惠國待遇外，還應(yīng)主張例外情形下東道國的絕對(duì)補(bǔ)償義務(wù)。在與發(fā)展中國家簽訂的BITs對(duì)“國民待遇”的適用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做寬泛規(guī)定。第三，完善監(jiān)督機(jī)制，增加BITs的穩(wěn)定性。

海外投資活動(dòng)靠一國國內(nèi)法和中外BITs難以實(shí)現(xiàn)對(duì)其充分有效的保護(hù)，因此我國應(yīng)該充分利用多邊投資保護(hù)公約，以尋求國內(nèi)法與國際法制的接軌，從而全面有效地保護(hù)海外投資。我國作為MIGA公約的成員國，應(yīng)當(dāng)充分利用公約中有利于保護(hù)我國海外投資者利益的規(guī)則，通過MIGA公約投保海外投資政治風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)我國海外投資保險(xiǎn)制度的不足。另外，MIGA公約是世界各國普遍承認(rèn)的國際組織，與國內(nèi)投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)相比可靠性更高，能更有效地消除海外投資者與東道國之間存在的猜疑。國內(nèi)投資保險(xiǎn)制度往往對(duì)承保項(xiàng)目有著諸多限制，MIGA公約所提供的擔(dān)保業(yè)務(wù)填補(bǔ)了國際投資保險(xiǎn)市場(chǎng)的空白。MIGA公約關(guān)于合格投保人范圍更加全面，可以對(duì)不同國籍的投資者同一項(xiàng)目的投資進(jìn)行承保。如果發(fā)生投資爭(zhēng)議，通過多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來緩和或轉(zhuǎn)移投資者和東道國之間的對(duì)立狀態(tài)，從而有利于爭(zhēng)議的解決。MIGA公約對(duì)我國的海外投資發(fā)揮了重要的作用，因此應(yīng)加強(qiáng)國內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與MIGA公約的合作，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，提高自身的承保水平，為我國企業(yè)在海外的投資提供有效的風(fēng)險(xiǎn)保證。

作者：閆媛媛劉正單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)