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《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第6期

摘要:在環(huán)境司法專門化發(fā)展中，相關(guān)國家使用量化評估方法;在環(huán)境法庭的籌劃、設(shè)置、運行中，將相關(guān)的“法治指數(shù)”所反映的情況作為決策的依據(jù)，有力地推動了環(huán)境司法專門化的發(fā)展。我國環(huán)境司法專門化發(fā)展的突出問題是行政驅(qū)動之下，決策缺乏客觀數(shù)據(jù)的支撐，引入“量化法治”的方法可以促進(jìn)環(huán)境司法專門化的發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)境治理的科學(xué)化。

關(guān)鍵詞:環(huán)境司法專門化;量化法治;環(huán)境法庭;環(huán)境治理

一環(huán)境司法專門化成為國際發(fā)展趨勢

近年來，環(huán)境司法專門化在世界范圍內(nèi)的快速發(fā)展，無疑已成為現(xiàn)代環(huán)境法發(fā)展歷程中最引人注目的里程碑。［1］專門解決環(huán)境糾紛的“環(huán)境法庭”在各國的建立、發(fā)展和完善極大地拓展了世界環(huán)境正義的版圖，成為人類在21世紀(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要制度創(chuàng)新成果。［2］環(huán)境司法專門化主要是指在司法系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的機(jī)構(gòu)，根據(jù)專門的程序，由專業(yè)人員來處理環(huán)境糾紛。［3］據(jù)統(tǒng)計顯示，到2016年底，全世界范圍有44個國家建立了1200個(國家級、省/州級)專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，還有15個國家正在完成建立專門審判機(jī)構(gòu)的程序。①環(huán)境法庭作為環(huán)境司法專門化的重要產(chǎn)物正在改變著傳統(tǒng)環(huán)境糾紛的解決方式。早在1992年的《里約宣言》中，就提出了“用有效的司法手段解決環(huán)境問題”的倡議，經(jīng)過1998年《奧爾胡思公約》和2010年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)的《巴厘戰(zhàn)略計劃》，提出了實現(xiàn)國際環(huán)境法治的三個基本權(quán)利:獲取環(huán)境信息的民主權(quán)利、公共參與環(huán)境決策的民主權(quán)利、接近司法的民主權(quán)利。［4］2012年聯(lián)合國“里約+20”會議、“聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”［5］以及2016年《巴黎氣候變化協(xié)定》［6］都進(jìn)一步重申了環(huán)境司法變革對于保障人權(quán)、實現(xiàn)環(huán)境法治和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要性。各國面臨的環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題日益嚴(yán)重，引發(fā)了民眾要求治理環(huán)境的呼聲日益高漲，而各國現(xiàn)有司法體系無法有效地應(yīng)對環(huán)境公共問題，促成了環(huán)境法庭的誕生。公眾要求環(huán)境司法能夠“公正、及時、可負(fù)擔(dān)”，環(huán)境司法改革也以此三者為主要目標(biāo)。然而，目標(biāo)與現(xiàn)實的背離、救濟(jì)不及時、審判不獨立、人員不專業(yè)、程序不公正等問題均困擾著環(huán)境司法的發(fā)展。［1］

二“量化法治”在環(huán)境司法專門化中的應(yīng)用:域外視角

各種類型的法治指數(shù)、法治評估的出現(xiàn)促成了“量化法治”的發(fā)展趨勢，為比較法的研究拓展了新視角，提供了有力工具，也成為各國深化環(huán)境司法改革，實現(xiàn)環(huán)境法治的工具。目前，“法治評估”在世界范圍內(nèi)全面展開，世界銀行對全球治理的量化評估和世界正義工程(WorldJusticeProject)關(guān)于各國法治指數(shù)的報告，從法治的各個方面對主要國家的法治發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了比較分析。［7］聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)2016年的《環(huán)境法庭:政策制定者指導(dǎo)》報告提供了一個有益的思路，將“量化法治”方法作為決策工具應(yīng)用到環(huán)境司法專門化的改革中，從環(huán)境法庭籌備、設(shè)置，到根據(jù)實際情況和現(xiàn)實需求改進(jìn)司法政策和實施方案，“量化法治”工具為司法決策者提供了決策依據(jù)，檢驗專門環(huán)境司法機(jī)構(gòu)是否有效地解決環(huán)境糾紛，是否實現(xiàn)了“公平、及時、可負(fù)擔(dān)”和一系列環(huán)境法治的原則。［2］如果把環(huán)境司法專門化看作一種環(huán)境公共治理模式的轉(zhuǎn)變，那么“量化法治”方式將有效地保證這種轉(zhuǎn)變的科學(xué)性、有效性。環(huán)境法庭在數(shù)量上激增，說明了司法決策存在著“非理性”:是否有些環(huán)境法庭僅為解決某個具體環(huán)境事件而匆忙設(shè)置，事后又由于缺少案源而被迫關(guān)閉，類似情況屢見不鮮。UNEP統(tǒng)計，有七個國家的環(huán)境法庭都出現(xiàn)了先設(shè)置、后關(guān)閉的情況。①那么，環(huán)境司法專門化發(fā)展就需要回答一些基本詰問:采取什么方式實現(xiàn)環(huán)境司法專門化，是立法先行還是地方實驗?是否需要設(shè)立環(huán)境法庭，是全國統(tǒng)一管理還是地方自主決定?設(shè)立什么級別的環(huán)境法庭，是國家級省級還是基層?采取什么樣的形式，是獨立的審判庭還是非獨立的合議庭抑或是委任環(huán)境法官?配給什么樣的司法裁判人員，是普通法官還是增加環(huán)境技術(shù)專家?單純依靠政治決斷和定性分析無法回答這些問題，而具有定量研究傳統(tǒng)的國際組織和相關(guān)國家開發(fā)了一系列“量化法治”的工具，為環(huán)境司法專門化發(fā)展提供了有益的思路。

(一)內(nèi)部量化評估

司法機(jī)關(guān)的“內(nèi)部測評”(InternalAssessment)，是由司法體系內(nèi)部的專家主導(dǎo)，邀請當(dāng)?shù)卣h(huán)保機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)以及利益相關(guān)方參與的內(nèi)部考評。UNEP認(rèn)為這樣的測評需要著重關(guān)注以下問題:環(huán)境法庭的設(shè)置是否符合法治原則;是否具有替代性糾紛解決機(jī)制;利益受損者是否具有訴訟資格;司法審判是否獨立;法官是否能夠準(zhǔn)確合理地適用環(huán)境法律;案件是否能及時審判等。已有國際組織和相關(guān)國家在這方面進(jìn)行了有效的實踐。1．卓越法院國際框架標(biāo)準(zhǔn)(InternationalFrame-workforCourtExcellence)卓越法院國際標(biāo)準(zhǔn)框架的主導(dǎo)者是一個由歐洲、亞洲、澳大利亞和美國的司法組織和法院組成的聯(lián)合財團(tuán)法人。他們致力于開發(fā)一套在世界范圍內(nèi)具有普世意義的衡量司法體系、司法質(zhì)量的評估框架。［8］2008年，參與該財團(tuán)的各國法院適用該框架對各自司法體系進(jìn)行評估，現(xiàn)更新的2013年版本是在2008年評估反饋基礎(chǔ)上的改進(jìn)版。該框架為“卓越法院”提出了十個核心價值:法律平等、公平、司法正義、審判獨立、勝任職責(zé)、廉潔、司法透明、便捷、及時、司法確定性。這十個核心價值的強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)了作為一種治理工具，其目的不僅在于評估法院表現(xiàn)，更在于評估之后的“改進(jìn)措施”的制定和執(zhí)行。提供了一個用來評估法院具體表現(xiàn)的自測表格，自測表格包含三個方面七項問題:一是司法職責(zé)，包括法院領(lǐng)導(dǎo)和管理;二是司法體系，包括法院規(guī)劃和政策、法院的人財物資源、法院的程序;三是司法效果，包括公眾需求和滿意度、可負(fù)擔(dān)的便民司法、司法公信力。每個問題都從方法策略與實施效果兩個方面來測評，滿分5分，按每個得分加總結(jié)果。這套框架邀請的評估主體非常廣泛，不僅包括了法院內(nèi)部的人員，還包括參與司法活動的律師、檢察官以及普通人;評估主體的多樣性增強(qiáng)了內(nèi)部評估的民主性和客觀性，為后續(xù)改進(jìn)措施的制定和執(zhí)行打下了基礎(chǔ)。2．“新南威爾士土地與環(huán)境法院”評估實例澳大利亞新南威爾士土地與環(huán)境法院(LEC)自1980年建立以后，是迄今為止最為成功的環(huán)境法庭實踐。獨立的法院、充足的資金和人員配置、國際化合作等因素使LEC成為世界環(huán)境法庭的典范。自2008年以來，LEC每年都使用對法院當(dāng)年的表現(xiàn)進(jìn)行自我評估，并且制定相應(yīng)的行動策略;每年具體評估情況和改進(jìn)措施都體現(xiàn)在當(dāng)年的年度報告中。LEC評估小組根據(jù)進(jìn)行內(nèi)部評估，首先根據(jù)自測表格的各項問題進(jìn)行充分討論，結(jié)合法院當(dāng)年的內(nèi)部數(shù)據(jù)，征求各方意見，進(jìn)行打分評價。在LEC的年度報告中，除了自我評估得出的改進(jìn)計劃之外，最重要的部分就是對當(dāng)年法院各個審判庭各類案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析。LEC共有8個審判庭，除了每個審判庭單獨的案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計和具體分析，還有按照立案數(shù)、審理中、已審結(jié)、審前處理等分類統(tǒng)計的案件數(shù)據(jù)。此外，通過ADR各個方式解決的案件數(shù)目有詳細(xì)的統(tǒng)計和評價。［9］LEC把案件的管理和統(tǒng)計當(dāng)成是評估中司法核心價值的關(guān)鍵方法，也是體現(xiàn)司法是否便民、高效、及時裁判的核心。如果司法是一種公共服務(wù)，那么案件就是司法服務(wù)的“產(chǎn)品”，對案件各方面的評估其實質(zhì)就是對司法服務(wù)的評價。LEC的法官在一份報告中也表示，通過的評估，法院認(rèn)識到雖然其在審判上是完全獨立的，但是法院還是需要政府財政撥款的支持，促使法院在運行的過程中不得不加強(qiáng)與各機(jī)構(gòu)的廣泛合作和交流以保證繼續(xù)提供優(yōu)質(zhì)的司法服務(wù)。［10］

(二)外部綜合測評

內(nèi)部測評是環(huán)境法庭運行過程中的自我反思工具。外部測評①則是司法決策的制度背景，也是重要依據(jù)。1．環(huán)境民主指數(shù)(EnvironmentalDemocracyIn-dex)環(huán)境民主指數(shù)(EDI)是由世界資源研究所(WorldResourceInstitute，WRI)在2015年的，它測量了70個國家的有關(guān)環(huán)境的民主權(quán)利發(fā)展程度，給出評分和相應(yīng)的排名。［11］EDI的最大特點是，它所測量的75個法律指標(biāo)是從1992年《里約宣言》的23個原則發(fā)展而來?！独锛s宣言》認(rèn)為，實現(xiàn)環(huán)境善治有三個基礎(chǔ):獲取環(huán)境信息的民主權(quán)利，公共參與環(huán)境決策的民主權(quán)利，接近司法的民主權(quán)利;相應(yīng)地，EDI的法律指標(biāo)也分成三個部分，每個部分給予相同權(quán)重。EDI的評分主要是基于一國的法律體系本身，側(cè)重于法律規(guī)范，75個指標(biāo)都是“法律指標(biāo)”;為了彌補這一缺陷，24個用于測量實踐是否和法律規(guī)定相符合的“實踐指標(biāo)”，被相應(yīng)地補充到了每個部分以保證測量的客觀全面。各國的資深環(huán)境專家、律師為每項指標(biāo)打分。各國都有一個熟悉環(huán)境法的資深律師擔(dān)任國別研究員負(fù)責(zé)收集和分析各項指標(biāo)評分;另外有一個環(huán)境專家擔(dān)任國別評論員負(fù)責(zé)補充和檢查初步評估成果;這些指標(biāo)最后由WRI的工作人員匯總和評分。2．環(huán)境績效指數(shù)(EnvironmentalPerformanceIndex)環(huán)境績效指數(shù)(EPI)是目前測量國家環(huán)境績效比較全面和綜合的指數(shù)，它以可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，長時間地收集整理關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，形成具有時間跨度和可比性的國家環(huán)境績效排名。［12］這個指數(shù)由耶魯大學(xué)的環(huán)境法與政策中心和哥倫比亞大學(xué)地球科學(xué)信息中心聯(lián)合開發(fā)。2016年報告集中測量的是環(huán)境績效對人類健康和對生態(tài)環(huán)境的影響;一共測量了9個問題，形成了20多個主要測量指標(biāo)。比如在“空氣質(zhì)量”這個大指標(biāo)中又分成了4個小的指標(biāo)，分別是:室內(nèi)空氣質(zhì)量、PM2.5平均指數(shù)、細(xì)顆粒物質(zhì)超過數(shù)、二氧化氮平均值，每個指標(biāo)以表現(xiàn)最優(yōu)異的國家為高分區(qū)域，根據(jù)數(shù)據(jù)狀況對國家表現(xiàn)打分。EPI的一手?jǐn)?shù)據(jù)來源于衛(wèi)星監(jiān)測和分析，二手?jǐn)?shù)據(jù)主要來自各國官方機(jī)構(gòu)。目前，許多國家都借鑒了EPI的指標(biāo)體系，在國家范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)境績效評估并取得一定成果。②2016年的EPI報告中特別強(qiáng)調(diào)，國家環(huán)境法規(guī)和政策的形成通常缺少科學(xué)和量化依據(jù)，這使得環(huán)境政策與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)發(fā)生背離;沒有量化的依據(jù)，環(huán)境決策就會迷失方向，同時造成對環(huán)境問題形成的原因和影響缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致本來就稀缺的環(huán)境治理資源被錯誤配置。不可否認(rèn)，采用數(shù)據(jù)測量的方法指導(dǎo)環(huán)境法規(guī)政策的制定和實施，能夠?qū)崿F(xiàn)決策的“有的放矢”，這被證明是實施科學(xué)治理的較好方式。

三我國環(huán)境司法專門化發(fā)展的現(xiàn)狀分析和研究路徑

近年，我國學(xué)術(shù)界在“量化法治”發(fā)展趨勢的推動下，越來越多的研究者開始了環(huán)境法治評估的研究。

(一)環(huán)境司法的量化研究現(xiàn)狀

中國人民大學(xué)法治評估研究中心主持的《中國法治評估報告2015》中，通過公眾的滿意度，評價中國環(huán)境法治的總體狀況。［13］數(shù)據(jù)顯示:雖然我國近年來加大了環(huán)境立法和環(huán)境治理的力度，但是在法律實施層面，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到公眾滿意的程度。在各項社會治理的指標(biāo)中，環(huán)境依法治理的差評率是最高的，高達(dá)55.1%，超過城市建設(shè)、道路交通、社會治安、食品安全和市場秩序的依法治理差評率。在各項行政效率的指標(biāo)中，處理污染事件的效率的差評率也是最高的，達(dá)到48.7%。就問責(zé)而言，由于政府疏于監(jiān)管，造成嚴(yán)重環(huán)境污染被問責(zé)的差評率高達(dá)64.5%，高于立法越權(quán)、審判不公、對犯罪分子不起訴和超期羈押的問責(zé)的差評率。這項評估表明，我國環(huán)境治理在依法治理程度、治理效率和問責(zé)上與公眾的要求相比還有相當(dāng)大的差距，這也是我國環(huán)境司法專門化發(fā)展所面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實。在此背景下，我國司法機(jī)構(gòu)越來越重視采用這種“量化法治”的評估模式，例如最高人民法院于2016年7月的第一部環(huán)境司法白皮書———《中國環(huán)境資源審判》，雖然該白皮書并不是嚴(yán)格意義上的評估報告，但是在環(huán)境司法白皮書中，提供的法院內(nèi)部多年來搜集的有關(guān)環(huán)境司法發(fā)展情況的數(shù)據(jù)，并有說明、總結(jié)和反思，其實就是一種“內(nèi)部測評”的形式。又如最高人民法院在2013年委托中國社會科學(xué)院對浙江省三級103個法院獨立開展測評，并公布了首個“陽光司法指數(shù)”報告。這次測評包括審務(wù)公開、立案庭審公開、裁判文書公開、執(zhí)行公開和保障機(jī)制等5個板塊，雖然是委托科研機(jī)構(gòu)專業(yè)人員測評，但是法院內(nèi)部事先“不通知、不動員、不布置”，［14］并開放了所有內(nèi)部數(shù)據(jù)，積極配合測評，有效地保證了評估的客觀性。

(二)目前環(huán)境司法專門化的研究路徑

截至2016年7月，我國已經(jīng)成立了558個環(huán)境法庭，相關(guān)法律法規(guī)也得到完善，但也應(yīng)該看到，很多“環(huán)境法庭”的設(shè)置決策缺乏定量依據(jù)，導(dǎo)致很多“環(huán)境法庭”面臨著無案可審的囧境。例如:貴陽環(huán)保法庭為了解決案件不足的問題，法官們打破“不告不理、司法中立”的原則，主動“上門攬案”“提前介入”來解決環(huán)境糾紛。［15］還有一些“環(huán)境法庭”的建立，是為了和當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境行政部門配合來解決環(huán)境污染事件，比如貴陽“兩湖一區(qū)”的污染以及江蘇太湖“藍(lán)藻”污染都是當(dāng)?shù)爻闪h(huán)境法庭的主要原因。在這種情況下，“環(huán)境法庭”的設(shè)置決策倉促，具有強(qiáng)烈的行政目的性，［16］并沒有進(jìn)行科學(xué)評估，也未考慮環(huán)境法庭的長遠(yuǎn)發(fā)展。這些實際情況說明了目前環(huán)境司法專門化發(fā)展受到強(qiáng)烈的行政驅(qū)動，其建立和運行都有著“運動式”治理的特征。目前環(huán)境司法專門化的研究路徑，宜放下理論制度的爭執(zhí)，著重于現(xiàn)實，尤其是案件統(tǒng)計研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中的問題開展內(nèi)部評估;利用外部綜合評估的數(shù)據(jù)，優(yōu)化司法決策，促進(jìn)環(huán)境司法的改革。每一種路徑和模式背后都代表著特定的價值觀，每一種方法的背后還有一個“元方法”。“量化法治”作為認(rèn)識和評價法律實際運行狀況的有效方法，根源于實證主義之下的定量研究范式［17］，通過可測量的數(shù)據(jù)展現(xiàn)法律的屬性。從“量化法治”方法的發(fā)展和歷史來看，有著定量研究傳統(tǒng)的國家和國際組織成為開發(fā)各種“法治指數(shù)”的先鋒，例如美國從20世紀(jì)80年代就開始持續(xù)開發(fā)一套評價州初審判法院績效標(biāo)準(zhǔn)，并不斷地在各地試點和完善，30多年來得到有效的推廣，取得了豐富的成果。［18］環(huán)境司法專門化問題，在司法改革和環(huán)境法治的大背景之下，已是持續(xù)升溫的學(xué)術(shù)熱點。而關(guān)于環(huán)境司法專門化的研究路徑，究竟是制度梳理、理論反思，還是用實證方法檢驗現(xiàn)實狀況。有學(xué)者指出:環(huán)境司法專門化作為司法改革實驗，其方案是否可行，不宜先從理論上對其進(jìn)行梳理或者建構(gòu)，而應(yīng)首先“尊重客體”，慎談“立法”和“改革”;重在“理解”和“闡釋”。［16］那么“量化法治”的定量方法，可以發(fā)現(xiàn)大量行為和事實背后的客觀規(guī)律，從而進(jìn)一步指導(dǎo)實踐。一些學(xué)者也已經(jīng)開始認(rèn)識到“量化法治”的方法對于環(huán)境司法專門化研究的意義，進(jìn)行以環(huán)境案件數(shù)目和類型統(tǒng)計為主的研究，以闡釋改革的規(guī)律和趨勢。

四“量化法治”與環(huán)境司法專門化的發(fā)展:中國借鑒

“量化法治”作為一種治理工具對環(huán)境司法專門化的發(fā)展起到了積極作用。結(jié)合評估框架，學(xué)習(xí)LEC在內(nèi)部評估方面的優(yōu)秀實踐，應(yīng)逐步建立起完整的環(huán)境案件統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)庫，參照的核心價值進(jìn)行法院系統(tǒng)內(nèi)部的評估。外部的綜合性環(huán)境法治指數(shù)、司法指數(shù)，則是司法決策和制定發(fā)展計劃的重要參照數(shù)據(jù)?！傲炕ㄖ巍辈粦?yīng)該是為了評估而評估，為了“打分”而“打分”，而應(yīng)是面向現(xiàn)實，解決問題。

(一)量化環(huán)境司法專門化發(fā)展的決策

依據(jù)具體的國情決定了環(huán)境司法專門化發(fā)展的方式，各國現(xiàn)有的“環(huán)境法庭”都采取了十分不同的形式。①即使是在司法系統(tǒng)內(nèi)建立所謂的環(huán)境法庭，每個國家也采取了不同形式②。雖然各國成功的嘗試具有借鑒意義，但是脫離具體社會背景分析司法形態(tài)是偏頗的。在環(huán)境司法專門化發(fā)展的浪潮里，短時間涌現(xiàn)出了很多環(huán)境法庭，但有些環(huán)境法庭卻最終被關(guān)閉，沒有在決策前審慎地考察具體法治國情，是這些法庭失敗的重要原因。采取何種形式發(fā)展環(huán)境司法專門化是由一國的政治體制、社會背景、法律體系和法律文化共同決定的。每個國家發(fā)展環(huán)境司法專門化的具體形式有所不同，但共同追求是建立最有效的環(huán)境糾紛解決機(jī)制。根據(jù)各國經(jīng)驗，我國環(huán)境司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置需要考慮以下關(guān)鍵問題:如由哪個機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)?公眾對現(xiàn)在環(huán)境糾紛解決的現(xiàn)實需求是什么?現(xiàn)有的環(huán)境糾紛解決機(jī)制存在哪些問題?預(yù)算和人員問題如何調(diào)配?環(huán)境司法結(jié)構(gòu)的設(shè)置是否會遇到阻礙?是否有解決環(huán)境司法問題的專業(yè)人才?是否有相應(yīng)的環(huán)境司法專業(yè)人員?培訓(xùn)的機(jī)制?新的舉措?如何加強(qiáng)公眾參與環(huán)境司法，等等。外部評估決定了這些關(guān)鍵問題的回答，決定了環(huán)境司法專門化發(fā)展的方向、形式和措施。故外部評估在很大程度上能反映一個國家或者地區(qū)的政治治理現(xiàn)狀、法律發(fā)展現(xiàn)狀，也能夠比較客觀地反映民眾的環(huán)境司法需求，對以上問題可以進(jìn)行專門測量，用數(shù)據(jù)客觀真實地描繪環(huán)境司法發(fā)展的基礎(chǔ)，是環(huán)境司法專門化決策的重要依據(jù)。如上文提及的《中國法治發(fā)展報告》就可以作為環(huán)境司法決策的量化依據(jù)。

(二)量化環(huán)境司法專門化面臨的問題

司法決策需要考慮的一個重要問題是:環(huán)境案件的數(shù)量?？梢酝ㄟ^統(tǒng)計以往的法院中環(huán)境案件的數(shù)量，考慮地方現(xiàn)實情況來預(yù)測未來可能的環(huán)境案件數(shù)量。UNEP的報告中指出，很多國家在設(shè)計環(huán)境法庭的時候并沒有考慮這個因素而導(dǎo)致環(huán)境法庭的規(guī)模和設(shè)置與現(xiàn)實的案件量不相符。如果通過合理的評估和預(yù)測，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的未來環(huán)境案件的數(shù)目不多，那么自然要對法庭的規(guī)模、人員、設(shè)置和經(jīng)費予以合理的控制，不應(yīng)該片面追求效果設(shè)置豪華型的環(huán)境法庭(UNEP報告中稱之為“勞斯萊斯”式的法庭)，避免發(fā)生“大炮打蚊子”的現(xiàn)象。而相反的情況:規(guī)模過小和人員經(jīng)費過少的環(huán)境法庭不足以處理數(shù)目龐大的環(huán)境案件，從而使得環(huán)境糾紛不能及時有效地解決。需要用定量方法事先對于環(huán)境案件數(shù)量做出合理的預(yù)測，能夠避免上述情況的發(fā)生。前敘的“環(huán)境法庭”因為沒有足夠的案源被迫關(guān)閉，如遼寧省先后在沈陽、丹東、大連等地設(shè)立了十余個環(huán)保法庭作為派出機(jī)構(gòu)，但此后由于無案可審，除鐵西和東陵兩區(qū)外，其余試點均被撤銷，造成司法資源的浪費。鑒于此，在決定是否設(shè)置環(huán)境法庭，在什么級別設(shè)置環(huán)境法庭以及設(shè)置什么規(guī)模的環(huán)境法庭都需要事先預(yù)測該地區(qū)每年可能產(chǎn)生的環(huán)境案件的數(shù)量，這個數(shù)量就決定了是否設(shè)置環(huán)境法庭及其規(guī)模。環(huán)境司法專門化的正當(dāng)性依據(jù)是環(huán)境案件的增多和環(huán)境案件的復(fù)雜，那么就需有具體的數(shù)據(jù)客觀反映全國各地的不同情況，從而指導(dǎo)環(huán)境司法決策;與其對環(huán)境司法專門化進(jìn)行理論分析，不如放眼實踐，用“量化法治”的方法對其展開客觀精準(zhǔn)的認(rèn)識。除了環(huán)境案件數(shù)目的預(yù)測對環(huán)境司法政策具有重要的參考作用外，在“環(huán)境法庭”的運行中，對其所處理的案件類型進(jìn)行數(shù)據(jù)化梳理和分析，借鑒LEC的成功經(jīng)驗，引入“量化”方法對“環(huán)境法庭”的運行進(jìn)行評估，客觀評價“環(huán)境法庭”是否在解決環(huán)境糾紛中發(fā)揮了作用①，是否在處理環(huán)境案件中實現(xiàn)了司法公開和公眾參與，為環(huán)境法庭進(jìn)一步的發(fā)展指出方向。通過這樣的案件的評估分析，環(huán)境法庭發(fā)揮的功能和存在的問題一目了然。

(三)環(huán)境司法專門化的科學(xué)治理工具

當(dāng)前，環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境污染對公眾健康造成威脅，環(huán)境行政部門執(zhí)法監(jiān)管乏力，環(huán)境法立法不完善，這些因素迫使國家采取了“動員型”環(huán)境治理模式［19］，同時也將環(huán)境治理重任賦予了司法機(jī)關(guān)，希望通過司法手段解決棘手的環(huán)境問題。中國環(huán)境司法專門化如火如荼發(fā)展背后，有著強(qiáng)烈的行政化目標(biāo)導(dǎo)向和司法能動的影響，這使其目前的發(fā)展備受質(zhì)疑，加之現(xiàn)實中地方的環(huán)境法庭的發(fā)展確實面臨著合法性質(zhì)疑，缺乏專門人才，缺乏專門的程序等問題，所以目前環(huán)境司法專門化改革伴隨著諸多理論爭論。從地方環(huán)境法庭的設(shè)置到最高法院環(huán)境資源審判庭的建立，行政導(dǎo)向的背后是一種治理方式變革的疑問:司法機(jī)關(guān)在公共問題的治理上究竟能夠發(fā)揮怎樣的功能，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在解決環(huán)境問題上究竟有哪些不同的職責(zé)劃分以及如何協(xié)調(diào)配合?在有關(guān)環(huán)境司法專門化和“環(huán)境法庭”爭論背后，其實質(zhì)是如何實現(xiàn)環(huán)境問題的科學(xué)治理，并且在法治的框架之下建構(gòu)科學(xué)的環(huán)境治理體系，提高國家對環(huán)境問題的治理能力?！傲炕ㄖ巍狈椒ㄔ谔岣咧卫砟芰Φ倪^程中發(fā)揮著重要的工具作用?，F(xiàn)代化和科學(xué)化的治理核心在于過程的精準(zhǔn)化、追求資源的有效配置已達(dá)到效率的提高。以量化手段對決策、管控、診斷、調(diào)整等過程進(jìn)行精準(zhǔn)描述是目前我國迫切需要的科學(xué)治理方法。［20］目前，我國對于環(huán)境司法專門化的探討，還主要是反思性、建議性的論點，對未來環(huán)境司法專門化的治理模式是一種理論的構(gòu)建，并沒有量化的、科學(xué)的檢驗體系來印證論點。而國外關(guān)于“環(huán)境法庭”的研究非常注重實踐，用量化評估的方法來指導(dǎo)環(huán)境司法專門化的科學(xué)發(fā)展。更可貴的是，“量化法治”的過程是不斷地檢驗司法實踐是否滿足了公共的“法治需求”的過程，什么司法體制才能構(gòu)建起環(huán)境法治?在精準(zhǔn)化具體化的“法治評估”這把標(biāo)尺之下，環(huán)境司法專門化發(fā)展有了明確的方向和任務(wù)，越來越符合公眾對于公正司法的期待?！傲炕ㄖ巍狈椒ǎ诃h(huán)境法庭設(shè)置之前，為其提供決策依據(jù);在發(fā)展過程中，對現(xiàn)狀采用的評估手段加以描述又可以清晰地突顯現(xiàn)有的問題;在整個動態(tài)過程中，為環(huán)境司法專門化階段發(fā)展提供一個精細(xì)化的評價，把理想化的環(huán)境法治狀態(tài)拆分為具體的指標(biāo)，指出現(xiàn)實的狀況和理想目標(biāo)之間的差距，為未來的改革指明方向。對環(huán)境司法專門化發(fā)展的全過程進(jìn)行科學(xué)測量，是司法改革和實現(xiàn)科學(xué)治理的有力工具。

(四)公眾參與環(huán)境司法建設(shè)的新模式

無論是國內(nèi)還是國外，積極促使公眾參與環(huán)境司法是一種共識和趨勢，也是實現(xiàn)環(huán)境法治的必由之路。量化方法一般參照內(nèi)部評估和外部評估的雙重結(jié)果，評估操作一般采取客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)兩種方式。因此“量化法治”拓展了公眾參與司法的方式，加強(qiáng)了公眾參與司法的范圍和程度，具有重大現(xiàn)實的意義。公民社會的強(qiáng)大，是西方許多國家出現(xiàn)環(huán)境司法專門化的原因之一。公眾對于生活環(huán)境的質(zhì)量以及涉及切身利益的水、土地的環(huán)境決策具有平等的知情權(quán)和實質(zhì)參與權(quán)，這也是西方“環(huán)境正義”運動的核心內(nèi)容。環(huán)境決策涉及公共利益，本來就需要加強(qiáng)公眾參與;而理想的環(huán)境司法治理的實現(xiàn)更離不開公眾參與。公眾參與環(huán)境司法是環(huán)境司法專門化的特點之一。最高人民法院的環(huán)境司法白皮書中特別強(qiáng)調(diào)了樹立現(xiàn)代的環(huán)境司法理念，其中的重點就是“公眾參與”環(huán)境司法。我國目前的“余杭法治指數(shù)”、浙江省“陽光司法指數(shù)”都采取了公眾參與評價的方式，在一定程度上能夠反映公眾的客觀感受，起到了公眾監(jiān)督的作用。2014年余杭垃圾焚燒的環(huán)境事件引起很大爭議，當(dāng)年的法治指數(shù)為71.85，比2012年的73.66有明顯跌幅。而這樣的評估結(jié)果也引起了當(dāng)?shù)卣闹匾?，倒逼政府用法治的手段解決環(huán)境問題。［20］所以“量化評估”是民眾參與環(huán)境決策和環(huán)境司法的一個新的方式，也是十分有效能夠直接導(dǎo)致決策改變的方式，應(yīng)該充分認(rèn)識到“法治評估”對于加強(qiáng)環(huán)境司法專門化發(fā)展中公眾參與的作用。五結(jié)論綜上所述，在環(huán)境司法專門化發(fā)展的過程中，相關(guān)國家把“量化法治”方法當(dāng)作治理工具，在環(huán)境法庭的籌劃、設(shè)置、運行和發(fā)展中，把數(shù)據(jù)所反映的情況當(dāng)做決策的依據(jù)，有力地推動了環(huán)境司法專門化的發(fā)展，一定程度上實現(xiàn)環(huán)境治理的科學(xué)化和制度化。相關(guān)國家的實踐和指標(biāo)體系值得借鑒，而指標(biāo)體系反映出當(dāng)今世界對于良好的環(huán)境司法的基本要求是:公平、及時、可負(fù)擔(dān)以及公眾參與。中國的環(huán)境司法專門化發(fā)展經(jīng)歷了幾個階段，從一開始主要是為了配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法而建立專門機(jī)構(gòu)，到在司法能動的影響下大力建設(shè)環(huán)境法庭，再到依法治國背景下為了實現(xiàn)環(huán)境法治從而引出了環(huán)境司法模式的變革，高級別法院出現(xiàn)了環(huán)境資源審判庭。

環(huán)境司法專門化的發(fā)展始終受到行政驅(qū)動的影響，許多司法實驗需要得到上級司法機(jī)關(guān)的“認(rèn)可”，這使許多司法決策難免偏離實際，這是導(dǎo)致環(huán)境法庭備受質(zhì)疑同時也是一些“環(huán)境法庭”被迫關(guān)閉的主要原因。目前環(huán)境司法專門化發(fā)展取得一定成績，但仍要看到其存在的諸多問題:80%的環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)在基層法院;審判程序和管轄問題還沒有在制度上理順;缺乏環(huán)境法律專業(yè)人才;環(huán)境法庭中還沒有引進(jìn)專門技術(shù)人才作為審判人員參與案件審理。這些問題需要環(huán)境司法模式的變革，通過開發(fā)“環(huán)境法治指數(shù)”等測量工具，使環(huán)境司法決策、制度反思以及發(fā)展規(guī)劃都建立在量化標(biāo)準(zhǔn)和客觀情況的基礎(chǔ)上，切實解決實際問題，實現(xiàn)科學(xué)化治理;同時在評估的過程中強(qiáng)化公眾參與，實現(xiàn)陽光司法。環(huán)境司法專門化發(fā)展目的是實現(xiàn)環(huán)境法治，實現(xiàn)環(huán)境法治就需要變革環(huán)境治理的模式，“量化法治”促進(jìn)實現(xiàn)環(huán)境治理的科學(xué)化，為環(huán)境法治的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

作者：朱景文；楊欣 單位：中國人民大學(xué)