前言：我們精心挑選了數篇優質預算編制匯報文章，供您閱讀參考。期待這些文章能為您帶來啟發，助您在寫作的道路上更上一層樓。

第1篇

一、公共預算編制模式分析 

在任何涉及到公共預算編制環節的問題上，都會直面“政府應當在哪些職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應當給A，而不應當給B”這兩個問題進行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養人”、“辦事”、“效果”等三種回答，實際上這基本上形成了公共預算三種不同預算編制方法。 

（一）控制導向的分項列支預算（Line-item budget）模式 

作為投入導向的預算，分項排列預算是合規性預算，預算準備和撥款必須遵守嚴格的事前控制。這種預算主要關注預算支出的特定用途，其目標在于對預算投入進行嚴格的控制。預算編制過程中將支出詳細地科目化，對購買和雇傭進行嚴格的集中控制，從而嚴格監督支出機構的支出行為。從技術上來看，分項列支預算是一種功能預算，它首先將財政資金分配按照主要的組織單位進行分類，然后再按其內部的組織單位進行細化分類，接著支出按照預算會計科目具體分為：人員經費、公務費以及各種職能性支出等。而且，分項列支預算的“養人”特征非常明顯，因此人事成本（工資、雇員福利等）通常占了預算的一半以上。 

控制導向的分項列支預算出現的時代恰逢自由資本主義時期，小政府的理念根深蒂固，功能財政尚未產生。因此，政府的預算一般不關注長期的規劃和結果而更多地強調支出控制，但分項列支的預算編制形式其實很難控制支出規模的發展，因為其關注重點是投入的控制，即資源資金是否按既定的方式和目的支出了，而不考慮支出本身是否必要。每個支出科目的成本一般都是建立在部門或者機構預算基數以及預期變化之上的，預算增長遵循“基數+增長”的漸進路徑，而無法有效地服從于政策的優先次序、施政的戰略和重點、政治承諾等功能性需求。 

（二）計劃導向的規劃—項目預算（PPBS）模式 

規劃—項目預算是典型的以“辦事”為基礎的預算。從特征上看，PPBS首先要求各預算單位建立長期的規劃，在規劃的指導下編制今后三年的滾動預算及當年度的預算，以此來規避政府部門的短視行為；其次，PPBS改進了分項排列預算投入與結果不關聯的弊端，要求在編制預算時一定要制定項目的目標、指標及考核衡量的標準，并結合實際情況在執行中進行追蹤考核。就內在運行來看，規劃項目預算是通過項目（program）把計劃（plan）與預算（budget）聯系起來，因此規劃項目預算更關注目標的實現和政策價值的達成。對于規劃項目預算來說，預算的重點不在局限于投入的控制，而在于產出的正當與合理性，即產出是否滿足社會共同需要，并且使用成本—效益方法來分析和評估給這筆產出提供預算配置是否符合效益、效率和經濟原則；規劃項目預算要求相關預算主體在制定預算的時候一定要具有長遠目標，而不能只關注某一年度的預算。這就要求預算應該建立在多年預測規劃的基礎上，雖然每年對預算做出更新和調整，但是預算的總體規劃和目標是大致確定的。這讓規劃項目預算具備了戰略性視野，有利于項目執行規劃的長遠性和科學性，具有比較明顯的計劃導向。 

項目規劃預算期望提供一個更加理性的預算資源配置方案，這種方案有效地把民眾的需要、政府滿足需要的項目、項目的效果、時間變量（年度計劃）、項目的達成時間（規劃周期）等變量有效地聯結起來，同時也期望打破漸進主義預算模型“基數+增長”的資金增長路徑。但預算環境面臨較大的不確定性，規劃項目預算過于強調規劃及編制理性，這使其在日漸龐大的經濟社會環境中遭遇技術尷尬。 

（三）投入與產出并重的績效預算模式 

第2篇

關鍵詞？演預算模式；社會保障預算；預算編制

中圖分類號？演C913.7；F812.3 [文獻標識碼]A ？眼文章編號？演1673-0461（2013）12-0051-06

社會保障預算應該采用什么樣的編制模式？這是決定社會保障預算編制的支撐性力量。因為預算模式是預算編制中的基本制度框架及設計理念及編制方法的重要體現，預算編制模式深刻地影響了預算要素的設置、信息的搜集、預算對象的界定及預算權力的配置。從我國的基本政策規定來看，社會保障預算屬于公共預算的重要內容，其只能從公共預算的編制路徑中去尋找可供借鑒的編制經驗。

一、公共預算編制模式分析

在任何涉及到公共預算編制環節的問題上，都會直面“政府應當在哪些職能上花多少錢”和“為什么這筆錢應當給A，而不應當給B”這兩個問題進行。圍繞這兩個問題的回答，我們可以給出“養人”、“辦事”、“效果”等三種回答，實際上這基本上形成了公共預算三種不同預算編制方法。

（一）控制導向的分項列支預算（Line-item budget）模式

作為投入導向的預算，分項排列預算是合規性預算，預算準備和撥款必須遵守嚴格的事前控制。這種預算主要關注預算支出的特定用途，其目標在于對預算投入進行嚴格的控制。預算編制過程中將支出詳細地科目化，對購買和雇傭進行嚴格的集中控制，從而嚴格監督支出機構的支出行為。從技術上來看，分項列支預算是一種功能預算，它首先將財政資金分配按照主要的組織單位進行分類，然后再按其內部的組織單位進行細化分類，接著支出按照預算會計科目具體分為：人員經費、公務費以及各種職能性支出等。而且，分項列支預算的“養人”特征非常明顯，因此人事成本（工資、雇員福利等）通常占了預算的一半以上。

控制導向的分項列支預算出現的時代恰逢自由資本主義時期，小政府的理念根深蒂固，功能財政尚未產生。因此，政府的預算一般不關注長期的規劃和結果而更多地強調支出控制，但分項列支的預算編制形式其實很難控制支出規模的發展，因為其關注重點是投入的控制，即資源資金是否按既定的方式和目的支出了，而不考慮支出本身是否必要。每個支出科目的成本一般都是建立在部門或者機構預算基數以及預期變化之上的，預算增長遵循“基數+增長”的漸進路徑，而無法有效地服從于政策的優先次序、施政的戰略和重點、政治承諾等功能性需求。

（二）計劃導向的規劃—項目預算（PPBS）模式

規劃—項目預算是典型的以“辦事”為基礎的預算。從特征上看，PPBS首先要求各預算單位建立長期的規劃，在規劃的指導下編制今后三年的滾動預算及當年度的預算，以此來規避政府部門的短視行為；其次，PPBS改進了分項排列預算投入與結果不關聯的弊端，要求在編制預算時一定要制定項目的目標、指標及考核衡量的標準，并結合實際情況在執行中進行追蹤考核。就內在運行來看，規劃項目預算是通過項目（program）把計劃（plan）與預算（budget）聯系起來，因此規劃項目預算更關注目標的實現和政策價值的達成。對于規劃項目預算來說，預算的重點不在局限于投入的控制，而在于產出的正當與合理性，即產出是否滿足社會共同需要，并且使用成本—效益方法來分析和評估給這筆產出提供預算配置是否符合效益、效率和經濟原則；規劃項目預算要求相關預算主體在制定預算的時候一定要具有長遠目標，而不能只關注某一年度的預算。這就要求預算應該建立在多年預測規劃的基礎上，雖然每年對預算做出更新和調整，但是預算的總體規劃和目標是大致確定的。這讓規劃項目預算具備了戰略性視野，有利于項目執行規劃的長遠性和科學性，具有比較明顯的計劃導向。

項目規劃預算期望提供一個更加理性的預算資源配置方案，這種方案有效地把民眾的需要、政府滿足需要的項目、項目的效果、時間變量（年度計劃）、項目的達成時間（規劃周期）等變量有效地聯結起來，同時也期望打破漸進主義預算模型“基數+增長”的資金增長路徑。但預算環境面臨較大的不確定性，規劃項目預算過于強調規劃及編制理性，這使其在日漸龐大的經濟社會環境中遭遇技術尷尬。

（三）投入與產出并重的績效預算模式

績效預算（Performance budgeting）是著眼于工作表現與管理成效的一種公共預算，“績效預算是為了說明撥款為了實現什么目的，為達成如此目標需要花多少錢，在預算過程中使用什么量化的方法能夠衡量過程中取得的成果和工作完成情況。”[1]而世界銀行則認為（1998），績效預算通過對于政府效率的長期關注以及努力將政府活動的信息整合進預算過程，使得預算決策能夠在很大程度上建立在政府做了什么與花費了多少成本這一聯系之上。這種改革……是設計出來使得管理者能夠對工作量與單位成本進行測量。[2]因此，可以這樣認為績效預算首次將政府支出與績效聯系起來，預算在提供預算資金的同時，還關注績效目標的達成。在這種預算模式下，預算撥款主要是撥給具體的活動而不再像傳統預算那樣，撥給與預算科目相聯系的支出用途或者項目。預算更加緊密地把機構的活動成本和具體活動以及產出聯系在一起，把支出與產出之間聯系起來，使得政府能夠以較少的成本提供更好的服務。

除了明顯的“投入產出關聯導向”外，績效預算還強調公眾的廣泛參與。與傳統預算相比，在確定戰略目標、績效計劃、預算分配的優先次序以及績效評估等方面，績效預算強調在決策者、管理者以及公眾之間展開積極的討論。[3]通過討論，充分吸收政治家、 行政官員、公眾的建議，使績效目標和績效規劃等設置更加科學合理；也能通過充分的信息交流溝通，消除預算執行的障礙，為預算執行營造一個有利的環境。可以這么說，績效預算執行的成功與否直接取決于公民參與預算過程的廣度和深度，這是預算民主化和政治民主化相輔相成的一致過程。

（四）管理導向的零基預算模式

盡管零基預算可以整合進項目規劃預算的框架，但我們仍然把零基預算單獨予以介紹，我們認為在當老齡化社會來臨以及社會民主政治的不斷發展，個人對福利的競爭必然成為權利名義下的公開行為的時候，探討零基預算對社會保障預算資源的分配應該具備適當的合理性。

作為管理取向的預算模式，零基預算存在的目的就在于提高政府內部首腦和預算機構對各部門預算申請的控制，從而能夠改進配置效率。在零基預算模式下，所有的支出水平不再是神圣不可侵犯的基數，甚至于往年的基數也不再成為新一輪預算決策或者撥款的依據和考慮的變量。所有的支出項目必須和新增的支出項目一起比較和競爭，預算單位必須為它的全部預算申請進行辯護。這就從本質上打破了傳統預算“基數+增長”的資金配置模式，有利于資金的使用效益。

二、不同公共預算模式在社會保障預算編制中的分析

（一）分項排列預算模式在社會保障預算編制中的分析

首先預算編制的主體并不統一。在分列預算中，由于編制預算的依據是人頭，其次是單位“做事”需要的錢，因而幾乎不存在使用效益的概念，預算分配與效率是脫節的，我們無法去約束政府的預算支出范圍及支出的結構，也無法評估支出的效益，這必然帶來預算資金使用的無效率及使用主體的。而社會保障預算編制的對象是民眾繳納的社會保險費或者工薪稅形成的收支，按照“專款專用、量入為出”的原則使用預算資源，因此預算的編制需要密切使用的規模和效益，否則預算的公正性、合理性就會面臨挑戰。

其次，分項排列預算不利于克服政府支出膨脹。公共選擇理論早就指出，民主政體必然導致社會保險預算的膨脹。埃德加·K·布朗寧（Edgar K. Browning，1975）認為老年人基于稅率變化的多數投票導致一個過度膨脹的社會保險系統。即使存在稅收結構、再分配等要素抵消社會保險過度擴張的可能，但是不足以抵消財政幻覺對擴張社會保險系統的動力。[4]肯尼思·V·格瑞尼則從條件下個體之間的代際社會契約角度，重新對布郎寧的觀點進行論證，在人口增長的前提下，更高水平的社會保障預算支出水平將被后時代的人選擇。[5]社會保障預算水平之所以持續膨脹，除了官員的自利行為以外，還存在財政幻覺、中間投票人拉高福利水平等政治過程因素，也與預算制度的機制不合理密切關聯。如果預算資源的分配與效率、效益脫節，必然帶來預算領域的“政治競爭”，這種“政治競爭”的結果便是政治家為了更好地平衡各派力量，維持執政可能而競相推高社會保障預算支出。

分項排列預算的基本路徑就是“基數+增長”，由于每個預算單位的支出只能在上年基數的基礎上遞增，那么這種漸進主義預算模型必然是刺激浪費而不是節約，即不管需要還是不需要，部門都傾向于花光全部撥款。因此，該預算方法對業績的評價標準不是支出是否節約而是是否保持在既定的預算限額，過多的預算資源節約反而不利于下個預算年度的撥款。社會保障預算的保險支出部門剛性較強，主要受到一個社會人口老齡化水平的影響，而對其他一般預算撥款的社會保障項目則可能受到漸進主義模式的影響，如果立憲層面對福利項目的創設上受到中間選民或者政治家自利動機的影響，那么年度的福利項目撥款必然也深受漸進主義原則的制約。按照這種方式來規劃社會保障預算，其支出規模必然無法控制，總有一天會給財政體系造成負擔。

最后，分項排列預算加速了政府及政治家行為的短視化。分項排列預算過于注重預算的控制職能，忽略了預算的計劃和管理職能，加上它以年度為預算周期，所以將過多的注意力集中于部門的人力、物品用料等而缺乏長期規劃。而我們知道，社會保障預算的資金積累周期相對比較長，以美國OASDI為例，聯邦信托基金委員會的預算規劃一般是75年為一個周期。我們國家的社會保障法律規定，職工至少要積累15年以上，達到規定的退休年齡才能領取養老金，這都預示著社會保障預算不可能是一個年度的短期管理工具，一定是一個跨多個年度的長期的規劃和管理過程。

（二）規劃項目預算模式在社會保障預算編制中的分析

第一，社會保障預算是一項專項預算，其肩負了明確的責任和目標，那就是確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風險，能夠隨著經濟社會的發展，共享改革成果。因此，預算投入的規模及范圍并不能完全衡量社會保障預算本身給民眾需求的滿足程度，必須要通過合理的預算模式，對民眾的需求、需求的程度進行規劃，然后確定若干實現規劃達成的項目，逐步按年（計劃）地實現規劃的愿景和目標。因此，規劃項目預算讓政府的社會保障責任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結緊密，避免為了政治目的盲目許下政治承諾。

第二，項目規劃預算關注長期規劃的戰略視野與重視年度計劃的執行風格，更好地契合了社會保障預算各項目的發展運營要求。社會保險預算存在15年以上的資金積累，同時隨著人口老齡化的發展，這部分預算的收支規劃也遠遠超過了15年的時間期限，美國的聯邦信托基金就是按照75年一個周期進行基金收支規劃預測，出臺相應的報告，為預算資源的分配提供建議。因此，養老保險基金需要采用規劃項目預算的長期籌備視野；醫療、工傷、生育等保險內容，以及社會救助、撫恤救濟等則是明確發生在一定的年度中，需要對該年度資金發生的概念、范圍、數額等進行計劃，這滿足了規劃項目預算的年度計劃特征。隨著我國社會保障制度的發展，社會保障項目中的社會福利、特殊福利等內容則可以通過項目的形式來予以實現，這樣可以讓預算任務更加明確。比如兒童福利、婦女福利、高齡老人護理津貼等，這些以項目的方式實施可能會更加有效。

第三，規劃項目預算只關注項目內容而不在乎執行主體或者部門的預算思路契合了我國社會保障預算的當前發展現狀。我們當前的社會保障項目，分散分布在不同的部門當中。城鎮職工養老保險、醫療保險等屬于人力資源與社會保障部門管理、新型農村合作醫療由衛生部門管理，社會救助、撫恤救濟等屬于民政部管理，部分社會福利分散在工會、殘聯、紅十字會等部門中，各部門都可能涉及到社會保障事業，造成了在資金上部門相互競爭，撥付福利的時候又可能交叉重疊。項目規劃預算按實施項目來撥付預算資源，這從財務機制上促成部門之間的合作和溝通，把各部門連接到一起，有利于預算資源的使用效率和效益。

（三）零基預算模式在社會保障預算編制中的分析

第一，零基預算有利于遏制福利潛在的“福利剛性增長”壓力。 社會保障預算的社會保險內容部分可以采用規劃項目預算進行長期規劃編制，而對于相對于周期比較短的社會福利和社會救助等內容，則可以采用零基預算，這樣可以有效地預防預算支出的膨脹；其次，社會福利項目的支出存在支出剛性，如果按照“基數+增長”的傳統預算模式，必然導致福利負擔尾大不掉，給公共財政帶來壓力，而如果采用零基預算原則，那么各福利項目的支出必然面臨比較和選擇，可能的支出項目予以保留，而效益效率排序處于不利地位的預算得不到保證，這是從財政預算機制上扼制了福利無限增長怪圈，有利于社會經濟的良性發展。

第二，零基預算雖然不能導致預算支出的大幅度削減，但是可以促進社會保障資金更富有成效的流動。由于零基預算是按照決策方案的輕重緩急進行排序撥付預算資金，那么這就促使決策單位對各項支出進行詳細的研究和比較，選出最應該得到資助的項目。相對于其他支出項目來說，社會保障資金的有限性更加突出，如果要盲目地滿足所有社會保障需求，那么資金絕對是杯水車薪。在社會保障資金確定的情況下，采用零基預算的資金配置方式，有效地提高了有限資金的配置效率，也促進了預算管理的科學性和公平性。

第三，零基預算能夠從管理層面提高管理人員的控制水平及影響力，能夠使更多的人參與到預算編制過程中來。比如在實行零基預算的時候，預算的規劃、目標、項目、方案等一系列工作都融于制定決策包中。對于這一決策組合包，要求管理人員按照政策優先次序進行排序，要么按照既定的政策戰略、要么遵循成本—效果的對比，這一過程既是預算單位詳細研究支出項目的過程，也是預算單位對所屬管理職能及管理內容進行再思考、再認識的過程，有利于決策單位對于職能的界定和厘清，更好地發揮自身作用奠定基礎。對于社會保障預算來說，這也有利于更好地去區分各級政府的社會保障責任、有利于政府內部相關社會保障部門重新界定自身職責，更利于推動社會保障事業的發展和完善。

第四，零基預算重視靈活性和操作性，但弱化規劃性的做法，使其無法適應社會養老保險預算的長期預算安排。在零基預算的實踐操作中，決策單位的預算管理者除了在一開始制定規劃目標以外，在整個程序中都沒有真正重視規劃。雖然，沒有規劃的零基預算也能夠正常運轉，但是它畢竟難以適應外部環境的改變以及政策的影響。比如社會養老保險預算規劃，如果不立足長遠，那么人口結構的轉變、經濟發展的放緩都可能制約預算資金的收支平衡。所以，這點來說，零基預算對于社會保障預算編制的適用性是需要改進的。

（四）績效預算模式在社會保障預算編制中的分析

第一，績效預算的本質是通過績效考評得到的信息來影響預算編制、控制和報告。在預算的編制環節，用績效信息來影響項目資源配置的優先次序，這必然帶來傳統預算資源分配體系和新的績效預算體制之間的沖突。以社會保障預算為例，社會福利、社會救助的預算撥款可以納入到績效預算的范疇，但是這種預算資源的分配能夠多大程度上受到績效考評信息的影響，確實還是一個未知數。我們知道，社會保障政策對象是民眾，在民主政體下，這些人是政治家服務的對象，同時也是績效考評的重要載體。為了贏得選舉，政治家不得不考慮民眾的需求，從而完全不考慮績效的“理性分析”結果，而更多的屈從“政治選票”效應；另一方面，民眾會為了績效而對自己既得利益革命嗎？很有可能的情況是，撥款性社會保障項目的績效并不高，但是為了贏得民眾的支持，政治家還是可能放棄績效預算的原則。

第二，在社會保險領域。我們以養老保險為例，養老保險是一個長期的積累過程，必須隨著人口老齡化和經濟發展狀況作長期的規劃。但是，任何一個政治家的執政不可能超過養老保險基金的積累周期。往往為了顯示他們對于民眾的關切或者對于民眾需求的理解，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策。而在特殊的政治環境下，這些預算項目仍然可以得到撥款并且可能還得以長期存在。

第三，績效的本質是“效果”、預算的本質是“政治”、社會保障福利救助項目的重點是“公平”。這樣三種價值南轅北轍的政策行為要在部門的基礎上完全耦合，確實存在困難。其實，公共政策項目本來就存在內在的目標矛盾和價值沖突，我們在使用績效預算的時候必須能夠有效地辨別，我們更偏好于哪一種價值。也許在社會保險基金的增殖保值方面，績效的指標可能更多在于效益，而在福利救助領域，政治上的公平價值可能更倚重一些。總之，社會保障預算的完全績效化考慮存在一定的難度，但是可以通過改進考評技術手段、量化考評指標，力圖使社會保障預算也能實現更好的資金使用效率（見圖1）。

三、我國社會保障預算的模式的可能選擇

我國社會保障預算應該采取什么樣的模式，這關系到社會保障預算的長期持續發展。探討社會保障預算的模式，只能從前面介紹的幾種模式中汲取有益的經驗教訓，并且結合我國社會保障預算的特點綜合分析思考。

項目規劃預算作為關注長期戰略及年度計劃執行的預算模式，在社會保險特別是養老保險領域具備一定的實用性。社會保障預算大致可以分為社會保險預算、福利與社會救助及民政事業預算等內容。保險預算的收支測算需要進行長期規劃，特別是影響基金收支平衡的關鍵變量，比如人口結構、老齡化程度、經濟增長率等要素，這需要建立長期的觀測預測機制，否則無法很好地滿足社會保險預算的要求。

零基預算在項目的安排上具有靈活性，既可以著眼于長遠目標也可以著眼于短期目標。對于社會保障預算中周期比較短的社會福利和社會救助等內容，采用零基預算可以對各福利項目的支出進行比較和選擇，有些支出項目可以予以保留，有些則無法保證預算，這是從財政預算機制上扼制了福利無限增長怪圈，有效地預防預算支出的膨脹。同時，零基預算可以促進社會保障資金更富有成效的流動，也有利于更好地去區分各級政府的社會保障責任，這有助于推動社會保障事業的發展和完善。

而作為績效預算來說，社會福利、社會救助的預算撥款可以納入到績效預算的范疇，但是民主政體下，存在明顯的“福利支出陷阱”，政治家要么選擇一些長期績效并不明顯但是短期見效的項目，要么在績效信息并不充分或者并不完整的情況下做出政治決策，這無助于資金的有效配置（見表1）。

（一）社會保障預算模式的原則：社會保障預算究竟應該不應該堅持“效率”原則

以“投入—產出”對比的效率測度方法究竟適用不適用社會保障預算，這是我們在構建社會保障預算必須要思考的問題，其結論直接決定了社會保障預算的預算配置模式。分項排列預算模式、項目規劃預算和零基預算，實質上都是控制預算，都是效率思路下的預算模式創設，不同之處在于或重在“養人”、或在“項目”或在“辦事”。歸結起來，不外都是“投入預算”的種種。從美國的預算實踐來看，投入預算解決不了支出膨脹的問題，反而帶來了作風盛行。究其原因，就在于“投入預算”以政府職能作為撥款的基礎，而并不重視產出指標與投入關聯的績效約束和機制建設。無論是項目規劃預算還是零基預算，重點都不是政府辦事的效果和效益，而在于如何花這些錢，或者花這些錢做多少事情。基于政府職能的“投入預算”并沒有對政府職能本身進行檢視，就更不可能對這些職能產生的效果進行評估，因此，這必然導致支出膨脹和預算資源浪費，這是“投入預算”的根本缺陷。

社會保障預算本身當然要講“效率”，但是社會保障預算更要照顧“公平”。公平是社會保障預算構建的基本原則，這是社會保障制度內在屬性所規定。社會保障制度不僅是彌補市場缺陷、解決工業化經濟社會問題的制度安排，同時還承載著消除貧困、消弭社會不均、促進社會成員福利水平的正義功能。在市場條件下，市場分配無法自覺地規避競爭不確定、非均衡性和突發性風險，由此導致的貧窮、不均必然要尋求社會性分配。因此，社會保障機制的內在價值是實踐了政治道德意義上的分配正義及由此導致的制度安排，而社會保障預算則承擔為這一機制提供財力保障和審視檢討的可能。在社會保障預算內部，我們實在無法在老年照顧、失業救濟或者兒童福利之間區分出哪個的投入作用更有效，況且這也不符合分配正義的原則。因此，社會保障預算模式不能過于關注“效率”因素而采取零基預算模式、績效預算等模式，而要在關注社會保障項目實施完整的前提下，盡可能提高資金的使用效率和效益。

（二）社會保障預算編制模式：項目規劃+績效預算

社會保障預算的責任和目標就是要確保民眾能夠通過提前的資金籌集，分散老年、疾病和傷殘風險，并且能夠隨著經濟社會的發展，共享改革成果。因此，預算模式要通過合理項目安排，對民眾的需求、需求的程度進行規劃，然后逐步按年（計劃）地實現規劃的愿景和目標。規劃項目預算（PPBS）讓政府的社會保障責任更加明確，同時讓民眾的社會保障需求與政府的政策議程更加對結緊密，避免了不必要的資源浪費。同時，規劃項目預算這種關注長期規劃和重視年度計劃的執行風格也更好地契合了社會保障預算各項目的發展運營要求。

美國的聯邦信托基金就是按照75年一個周期進行基金收支規劃預測，出臺相應的報告，為預算資源的分配提供建議。隨著人口老齡化的加速發展及養老保險基金的積累，也確實需要對相關項目進行長期規劃，及時掌握基金的收支規模及贏余趨勢，以能未雨綢繆。養老、醫療等保險基金需要采用長期規劃項目預算，工傷、生育等保險內容，以及社會救助、撫恤救濟等則是明確發生在一定的年度中，需要對該年度資金發生的概念、范圍、數額等進行計劃，這滿足了規劃項目預算的年度計劃特征；社會保障項目中的社會福利、特殊福利等內容則可以通過項目的形式來予以實現，可以讓預算任務更加明確，實施可能也會更加有效。

在規劃項目預算厘定基本的投入方向和內容以后，為了體現預算的受托責任及公眾利益導向，應該在預算中加入適當的績效預算內容。在能夠體現績效內容預算項目上，比如社會保險基金的保值增殖上、社會福利的使用上、反對福利欺詐及福利陷阱規避上，可以通過考評技術及基層治理，提高預算資源的使用效率。如果存在績效低的情況，那么在規劃項目的前提下，不能據此停止撥款，而應該通過更換執行主體、聯合治理或者其他方式，改進執行績效，讓民眾能夠真正受益。

[參考文獻]

[1] Axelrod Donald. Budgeting for modern government[M]. New York：St. Martins Press. 1988：266.

[2] World Bank. Public expenditure management handbook[M].Washin-gton.D.C： The World Bank. 1998：12.

[3] 鄧毅.績效預算制度研究[M].武漢：湖北長江出版集團，2009：51.

[8] Keenan Jonees. Just how new is best value[Z]. Public Money & Management （July/Sept.），2000：45-49.

[4] Edgar K，Browning. Why the social insurance budget is too large in a democracy[J]. Economic Inquiry，1975，13（3）：373-388.

[5] Kenneth V. Greene. Overexpansion in the social insurance budget and the constitutional perspective[J]. Economic Inquiry ，1977，15（3）：449-454.

The Social Security Budget Planning Analysis： A Comparison

of Public Budget Model Perspective

Xie Hejun1，2，Li Zhen1

（1. Public management School of Rennin University，Beijing 100072，China；

2. Public management School of Yunnan University，Kunming 650091，China）

第3篇

進一步優化財政支出結構和推進預算改革，完善部門預算和政府專項資金預算編制方法，加強收支兩條線管理，在保障機關正常運轉的前提下，集中財力辦大事，實行有保有壓，有促有控，提高財政資金使用效率，為促進開發區經濟和社會各項事業全面協調可持續發展提供財力保障。

二、編制原則

（一）統籌安排的原則。堅持預算內外財力全部納入綜合預算，財政、管委會、總公司及有關部門收支全部納入預算，實行“總量控制，收支平衡”。按照先預算內、后預算外，先剛性支出后非剛性支出的資金安排順序，進行預算內外統一調度使用。

（二）確保運轉的原則。預算安排要在確保行政事業單位正常運轉的前提下，大力壓縮不必要的支出，努力提高財政資金的使用效率。

（三）零基預算的原則。即取消基數，嚴格遵循工資福利支出按編制、商品和社會服務支出按定額、項目支出按工作職責的原則進行安排。

（四）規范程序的原則。綜合預算的總體程序為部門編制、財政審核、開發區書記主任辦公會議審定、開發區領導班子會議批準。綜合預算經開發區領導班子會議批準后，除國家出臺政策外，原則上不再追加。

（五）誰主辦誰預算的原則。按照經費使用的主辦權，實行誰用款誰預算，以增加預算編制的科學性，增加部門（單位）用款的預算意識。

三、會計年度

會計年度為陽歷年度，即從2014年1月1日至2014年12月31日。按照實際發生的時間，凡在2014年內發放的2012年度的各項考核獎金均列入2012年度預算。

四、編制范圍

凡涉及到使用開發區財政性資金的開發區機關部門、園區、工業設計辦、安置房建設辦及派出所、學校等行政事業單位、全部按照要求，統一編制預算。

五、編制口徑

（一）收入預算的編制。

納入綜合預算的部門（單位），對應于部門預算支出的所有收入，不管預算內外，不管經費渠道，一律全額反映。

收入預算主要包括經常性撥款（預算內、預算外）、項目撥款、資產收益（投資收益、房租、售房收入）、其它非稅收入等。

1、財政經常性撥款（預算內、預算外）：主要反映開發區稅收、基金形成的財力及上級的人員經費、補助經費等的撥款。

2、項目撥款：反映上級補助的規定項目支出的撥款。

3、資產收益：為管委會、總公司全資或參股企業取得的回報，出售、出租房屋取得的收入，車位、廣告位的經營收入、利息收入等。

4、其他非稅收入：反映部門（單位）按規定取得的各類非稅收入，包括行政事業性收費收入、罰沒收入、利息收入等。

（二）支出預算的編制。

支出包括基本支出、項目支出、辦案經費支出。

1、基本支出。指工資福利支出、商品和社會服務支出、對個人和家庭補助支出。工資福利支出、對個人和家庭補助支出按照各項政策規定填報，商品和社會服務支出按照核定的定額標準安排經費。

（1）工資福利支出、對個人和家庭補助支出。按政策規定和標準按實編制。

（2）商品和社會服務支出。指維持部門正常運轉所必需的基本支出經費。

商品和社會服務支出項目：包含辦公費、招待費、印刷費、水電費、郵電費、差旅費、培訓費、維修費、其他等。

商品和社會服務支出定額標準：機關4500元/人年。

車輛費用：保留公車按30000元/輛年的標準進行編制。

2、項目支出。

（1）經常性工作經費：指部門為保證正常運轉和履行職能每年所必須的具有特殊用途的項目，及部門依據自身職能為開發區全局主辦的經常性項目，這部分項目根據支出績效和部門職能的變化，有進有退，統籌安排。

（2）開發區確定和上級文件要求所確定的項目。不僅包括工程建設、拆遷安置、也包括經濟、社會事業及黨建工作中所確定的爭先創優等重點項目。

六、編制辦法和程序

（一）編制辦法。

納入綜合預算的部門（單位），按照部門職能及資金來源及支配情況，采取細化和概化相結合的辦法以及政府收支分類改革的要求進行編制。

1、基本支出預算編制：

（1）凡工資獎金由開發區財政審計局統發的機關部門及單位、條線（不含園區），基本支出預算由開發區財政審計局統一編制。

（2）機關人員在園區、工業設計辦兼職的，其基本支出預算由財政審計局統一編制。園區、工業設計辦只需考慮另行發放部分。

（3）如部門有經管委會同意使用的聘用、借用人員的，部門應編制聘用、借用人員經費支出預算，部門經常發放加班費、獎勵的，應編入預算。

（4）園區、工業設計辦對本部門除機關兼職人員以外的全體人員經費支出編制預算。

（5）執法隊經費預算由公用事業局編制。

2、項目預算及收入預算編制

部門根據本部門工作職能和承擔的開發區工作任務對資金的支配需要出發編制項目支出預算。如部門（單位）有收入來源及上級補助的，應編制收入預算。原則上如該項目屬經常性的，或可預測的都應編制預算，如項目涉及幾個部門，由牽頭部門負責提出預算。

（二）編制程序。

預算編制程序具體為“二上二下”：

1、“一上”：各部門（單位）組織所屬條線、單位測算并編制部門（單位）預算草案，于11月15日之前將預算上報開發區財政審計局。

2、“一下”：開發區財政審計局對部門（單位）預算審核后，報請開發區書記主任辦公會議初審，于11月底前向部門（單位）下達預算建議數，部門（單位）據此修訂本部門（單位）的預算草案。

3、“二上”：部門（單位）對預算草案進行重新平衡匯總后，形成正式的部門預算并于12月上旬上報開發區財政審計局。

4、“二下”：開發區財政審計局對各部門（單位）上報的預算進行匯總審核并報開發區書記主任辦公會議審定，經開發區領導班子會議批準后，由開發區財政審計局下達到各部門（單位）。

七、編制要求

（一）高度重視，切實提高編制部門預算的認識。

實行綜合預算,是建立公共財政體系的需要，是預算管理制度改革的必然趨勢。各部門（單位）應從順應改革要求的高度出發，充分認識編制預算的重要性和必要性，以積極的姿態，正確理解，認真對待，落實責任，形成合力，共同做好預算的編制工作。

（二）精心測算，注重提高編制部門預算的質量。

編制預算是一項系統工程，涉及的范圍廣、內容多，編制的要求又高，預測性強，工作量大。因此，各部門（單位）應組織力量，對事業發展趨勢、工作開展情況進行認真籌劃，在此基礎上，按照要求進行嚴密測算，正確編制預算。