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1我國轉移支付制度存在的問題

從1994年實行分稅制至今，我國的一些財政問題得到了解決，但同時也帶來了另一些新問題。就轉移支付制度來說，目前我國的轉移支付制度存在以下問題：（1）并未實現(xiàn)各地區(qū)財力的均等化。轉移支付制度的目標之一是實現(xiàn)各地區(qū)公共產品與服務的均等化。然而，我國稅收返還制度的實施，不僅沒有起到改善作用，反而加劇了地區(qū)間貧富的差距。我國的稅收返還制度采用基數(shù)法，因此就意味著發(fā)達地區(qū)的稅收返還數(shù)額遠遠高于欠發(fā)達地區(qū)。中央采用稅收返還制度是為了保護地方政府的既得利益，避免因分稅制改革帶來的部分地方政府的不良情緒，尤其是發(fā)達省市。這一制度的實施實為中央政府的無奈之舉，其本身目的就偏離了轉移支付所應發(fā)揮的作用。（2）均衡性轉移支付所占比例過小。2013年，我國一般性轉移支付包括均衡性轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、成品油稅費改革轉移支付等11項。其中，起到均衡地區(qū)間財政差距的均衡性轉移支付占總轉移支付數(shù)額的20．4％，而均衡性轉移支付包括重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、產糧大縣獎勵金額以及縣級基本財力保障機制獎補資金，真正起到均衡各地區(qū)公共服務水平的縣級基本財力保障機制獎補資金占轉移支付總額的3．17％。由此可見，我國對實現(xiàn)各地區(qū)均等化的投入力度仍然過小。（3）我國專項轉移支付制度種類繁多、項目復雜。專項轉移支付被用于特定的公共項目，以彌補地方政府對一些正外部性的公共服務的忽視。但在我國，專項轉移支付項目設立過多、過散、過雜的問題較為突出。2013年，我國專項轉移支付項目包括小型農田水利設施建設和水土保持補助資金、老舊運輸船舶和單殼油輪報廢更新補助專項資金、“糧安工程”危倉老庫維修專項資金等多種細小項目，涉及到農業(yè)、林業(yè)、水利交通等幾乎所有較為關鍵的領域。專項轉移支付種類繁多也就意味著每一項所能夠得到的可利用資金過少，造成資金使用效率過小。（4）我國轉移支付制度缺少法律規(guī)范性，監(jiān)督機制不健全。一些發(fā)達國家的轉移支付制度已經確立了程序化的施行過程、公式化的額度分配，并且通過憲法規(guī)范政府間的轉移支付的實施。而我國在轉移支付方面的相關法律比較欠缺，同時也沒有有效的監(jiān)督機制，仍舊停留在政府規(guī)章階段。（5）我國省級以下的轉移支付制度仍不完善。我國的轉移支付制度僅僅規(guī)范到中央與省一級，省級以下的轉移支付制度仍沒有明確統(tǒng)一的規(guī)范。我國稅收財權被層層上移，而事權卻被層層下移，造成越是下級的地方政府，財政壓力越大。

2對于轉移支付的思考

2.1廢除稅收返還制度并不是縮小地區(qū)間差異的有效方法目前，許多學者建議我國廢除稅收返還制度，認為稅收返還制度的存在不利于各地區(qū)經濟的均衡發(fā)展。但筆者認為，我國目前仍舊需要稅收返還制度的存在，原因是：①一些學者之所以認為需要廢除稅收返還制度是基于公平角度的思考，其認為“多上繳，多返還”的政策明顯偏向于經濟發(fā)達地區(qū)，而對于欠發(fā)達地區(qū)來說，由于其地理位置、資源等天然條件的缺失，導致地方政府經濟熱情無論多么高漲，也無法達到發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展速度。但假使我們取消稅收返還制度，發(fā)達地區(qū)的大部分稅收被上繳，并由中央宏觀統(tǒng)一調控到欠發(fā)達地區(qū)，這會造成發(fā)達地區(qū)的地方政府出現(xiàn)“努力工作，便宜他人”的消極心理，不利于調動發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展的積極性；②我國目前的稅收返還制度具有其存在的合理性，不合理的是其制度設計。我國稅收返還采用“基數(shù)法”，不利于均衡各地區(qū)間的財政收入；③稅收返還制度不僅存在于中國，在美國、法國、日本等經濟較為發(fā)達的國家也同樣存在，并被證實是行之有效的。基于此，筆者認為，廢除稅收返還制度并不是實現(xiàn)各地區(qū)財政收入均衡化的有效方法，而是應該改善我國的稅收返還制度，避免其帶來的不利影響，發(fā)揮其積極的激勵作用。①改變我國稅收返還的計算方法，使其更加科學有效；②合理調整我國稅收返還金額占轉移支付總金額的比例，使其不僅能激勵發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展，又不至于加重地區(qū)間的貧富差距；③在我國現(xiàn)有的縱向轉移支付制度基礎上，增加橫向轉移支付制度，并將橫向轉移支付列為官員考核標準的一種方法，改變發(fā)達地區(qū)官員的行為偏好。

2.2轉移支付力度并不是越大越好我國的轉移支付力度逐年上漲，2014年中央對地方轉移支付金額占全國一般公共財政收入的30%多，相當于2013年中央財政收入的70%。我國轉移支付力度的不斷上漲意味著我國對轉移支付的重視程度越來越高，同時這也說明中央對我國宏觀調控力度的加大。但這并不意味著轉移支付規(guī)模越大，越有利于我國的各方面發(fā)展。一個國家在每一個特定時期存在著轉移支付力度界限，規(guī)模過大或過小，都不利于分稅制財政體制的推行以及目標的實現(xiàn)。當轉移支付規(guī)模過小時，無法突出中央政府在國家發(fā)展中的宏觀調控作用，也不利于中央政府權威的樹立和中央對地方的控制，甚至會影響國家的政治安全以及穩(wěn)定。除此之外，還會造成地區(qū)間貧富差距的擴大；但如果國家轉移支付規(guī)模過大，會造成地方政府的財政支出過于依賴中央政府，使得地方政府僅注重與上級政府或中央政府之間的關系，僅對上級政府負責而忽視了其與地方百姓之間的責任關系，不利于民主政治的建設。因此，在我國應合理規(guī)劃轉移支付的規(guī)模，發(fā)揮其積極作用而避免規(guī)模過大或過小所帶來的消極作用。我國中央的轉移支付規(guī)模應達到這樣一種程度，即能夠合理地發(fā)揮中央政府的宏觀調控能力，避免地區(qū)間貧富差距以及使資金合理分配。同時，還應避免地方政府過度依賴中央政府，確保地方政府有能力承擔其事權和責任，發(fā)揮地方政府應當發(fā)揮的作用。

2.3利用法律規(guī)范轉移支付制度利用法律規(guī)范轉移支付制度，不僅有利于提高政府的行政效率、資金的使用績效，也有利于避免政府之間尋租等行為的產生。筆者認為，我國政府目前應主要明確以下3個方面的轉移支付制度的法律規(guī)范：①規(guī)范專項轉移支付范圍。專項轉移支付的范圍應由立法確定，并嚴格按照法律規(guī)定的內容執(zhí)行，避免項目過多導致的資金利用率低下，以及由于項目復雜導致的尋租行為和監(jiān)管低效率現(xiàn)象；②通過立法明確監(jiān)督機制。完善監(jiān)督機制，使轉移性資金到達地方時通過監(jiān)督減少隨意支配的可能；③通過立法完善省級以下的轉移支付制度。不少省級以下政府沒有明確的財政管理體制，缺少制度化規(guī)范。因此應通過立法明確各級政府之間的事權與財權，建立規(guī)范化的轉移支付的執(zhí)行標準。

3結語

轉移支付制度是我國財政體制中重要的一部分，運行良好的轉移支付制度能夠增強我國中央政府的宏觀調控能力，有效平衡地區(qū)間的公共產品和服務的提供能力，有效推行中央政策，使資源得到合理化利用。我國轉移支付制度在取得一定成就的同時，仍舊存在需要完善的地方。通過對不足進行完善，我國的財政體制不僅會促進我國經濟的發(fā)展，還會對我國的政治產生積極的影響。

作者：高雨琪 單位：華東師范大學