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分稅制財(cái)政管理體制，簡(jiǎn)稱分稅制，是指將國(guó)家的全部稅種在中央和地方政府之間進(jìn)行劃分，借以確定中央財(cái)政和地方財(cái)政的收入范圍的一種財(cái)政管理體制。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政管理體制模式。我國(guó)推行分稅制財(cái)政體制已近10年，其改革成效是顯而易見(jiàn)的，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的分權(quán)原則，劃分各級(jí)政府的職責(zé)，初步規(guī)范了中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系；二是較大幅度提高了中央財(cái)政占全部財(cái)政收入的比重，增加了全國(guó)性基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程投入，加大了對(duì)西部地區(qū)和部分貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。但是，分稅制體制運(yùn)行中存在的問(wèn)題卻也不容忽視，亟待解決。

一、稅權(quán)劃分不明確、不合理

多年來(lái)，政府與市場(chǎng)的職能一直沒(méi)有界定清楚，政府包攬?zhí)嗟臓顩r始終沒(méi)有改變，中央與地方的事權(quán)也劃分不清。分稅制改革的重點(diǎn)是劃分收入，但中央與地方事權(quán)劃分不清的問(wèn)題并沒(méi)有得到解決。1994年的分稅制改革是在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變，中央與地方的事權(quán)尚不明確的條件下實(shí)施的，因而稅權(quán)劃分不明確、不合理。主要表現(xiàn)在：過(guò)分強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，而沒(méi)有兼顧地方政府的利益，造成稅權(quán)過(guò)于統(tǒng)一；地方幾乎沒(méi)有任何立法權(quán)，稅收的靈活性受到抑制，致使地方“費(fèi)擠稅”現(xiàn)象嚴(yán)重，分配秩序十分混亂。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行的稅權(quán)劃分體系在運(yùn)行中所暴露的缺陷不斷增多，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出。

二、基層政府財(cái)政陷入困境

分稅制使基層政府財(cái)源縮減，只能把籌資目光集中于農(nóng)業(yè)。分稅制改革中一項(xiàng)重要的制度變革，就是把一些原來(lái)由地方財(cái)政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩(wěn)定，就把籌集收入的關(guān)注點(diǎn)由1994年以前的偏向工業(yè)，部分地轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)。但是，規(guī)范的農(nóng)業(yè)稅數(shù)量是有限的，難以提供基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金。處于財(cái)政級(jí)次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，在巨大的支出壓力下，為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，不得不在制度外采取非規(guī)范的籌資行為，形成了“費(fèi)大于稅”的局面。繼之而來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，使得已經(jīng)大大降低了的基層政府收入來(lái)源進(jìn)一步枯竭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作只能依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。特別是對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)基層財(cái)政的影響更大。過(guò)多的財(cái)政層次也導(dǎo)致處于分稅體制末端的基層財(cái)政收入來(lái)源有限，不穩(wěn)定。省以下，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)處于政府級(jí)次的末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過(guò)長(zhǎng)，在經(jīng)過(guò)了多級(jí)次財(cái)政的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，到政府級(jí)次末端已所剩無(wú)幾。基層政府職能轉(zhuǎn)換使得政府資金缺口加大。省以下地方政府還要承擔(dān)額外職責(zé)，如工資調(diào)整須由地方負(fù)擔(dān)的部分等。職能范圍的擴(kuò)大加劇了基層政府的收支矛盾

三、轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)，轉(zhuǎn)移支付力度不足

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助等。其中，前3種形式屬于無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)目前采取的主要形式為稅收返還，即無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，這種形式對(duì)彌補(bǔ)地主一般性財(cái)務(wù)不足、實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡發(fā)揮了重要作用。但其自身存在的局限性也帶來(lái)了一些問(wèn)題：

1．政策引導(dǎo)能力不強(qiáng)，不利于國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控。由于無(wú)條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的使用中央政府沒(méi)有明確規(guī)定，其使用權(quán)掌握情況來(lái)看，這種形式對(duì)彌補(bǔ)地方一般性財(cái)力不足、實(shí)現(xiàn)縱向財(cái)政平衡發(fā)揮了重要作用。但其使用權(quán)掌握在地方政府手中，中央政府無(wú)法利用它來(lái)實(shí)施國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為。

2．不利于發(fā)揮地方政府的積極性。在目前這種形式下，地方政府基本上處于簡(jiǎn)單的收入接受者地位，對(duì)地方政府提供公共物品和服務(wù)缺乏激勵(lì)機(jī)制。

3．不利于節(jié)約支出和提高財(cái)政資金使用效率。與轉(zhuǎn)移支付模式不當(dāng)相應(yīng)的一個(gè)問(wèn)題，是轉(zhuǎn)移支付力度不足。以1993年為基數(shù)的稅收返還方式，由于“保存量，調(diào)增量”加之省以下財(cái)政體制不規(guī)范，使得橫向調(diào)節(jié)力度不夠。不利于縮小業(yè)已存在的地區(qū)差距。主要表現(xiàn)在：沿海與內(nèi)地省份財(cái)政收入基數(shù)差距使兩類地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距拉大以及稅收返還與全國(guó)平均增長(zhǎng)返還掛鉤的本意難以實(shí)現(xiàn)。目前的分稅制遵循增量累進(jìn)原則，因此即使在一個(gè)地區(qū)增值稅、消費(fèi)稅增長(zhǎng)速度與全國(guó)平均增長(zhǎng)速度相等的情況下，對(duì)地方稅收返還比例也是遞減的。這樣一來(lái)，1993年的基數(shù)影響將是長(zhǎng)遠(yuǎn)的，發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距會(huì)隨著各年返還額的變動(dòng)而越拉越大。落后地區(qū)只有在發(fā)達(dá)地區(qū)有較高的增長(zhǎng)速度、上解中央財(cái)政較多的情況下，中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段支援內(nèi)地。才有可能縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。但對(duì)任何一個(gè)地區(qū)來(lái)講，本地區(qū)增長(zhǎng)速度快于全國(guó)平均增長(zhǎng)速度時(shí)，其返還比例遞減將更為迅速。若現(xiàn)行政企不分問(wèn)題得不到解決，在地方利益的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)達(dá)地區(qū)有可能達(dá)到一定增長(zhǎng)速度后，放松征收管理。而近幾年內(nèi)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的可能性較小，且同樣存在即使基數(shù)較低也不愿意增長(zhǎng)過(guò)快的狀況。

鑒于現(xiàn)行分稅體制中存在的上述問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)完善我國(guó)的分稅制。

一、選擇更為合適的分稅制模式，健全分稅制財(cái)政體制

世界主要國(guó)家多數(shù)已采用分稅制，各國(guó)分稅制的具體模式千差萬(wàn)別，但是從國(guó)家財(cái)政收入的初始分配來(lái)看，分稅制模式主要可歸納為三類：徹底分稅、聯(lián)邦與地方分權(quán)型，以美國(guó)為典型；中央地方兼顧型，以德國(guó)和曰本為代表；中央集權(quán)型，如法國(guó)、韓國(guó)等。我國(guó)的財(cái)稅體制應(yīng)該既能保證中央有較強(qiáng)的宏觀控制能力，又能充分調(diào)動(dòng)地方積極性，因此，我國(guó)分稅制的方向必須是“中央地方兼顧型”的模式。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)加強(qiáng)財(cái)政的宏觀控制能力非常必要，也很緊迫。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果中央沒(méi)有足夠的財(cái)力作后盾，宏觀調(diào)控將成為一句空話。如果財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力削弱了，國(guó)家必然要賦予國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大任務(wù)，那樣不利于政企分開(kāi)，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度改革。

但是隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程深入，政府的事權(quán)又逐步過(guò)渡到以地方為主，如各地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支柱產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，市場(chǎng)體系的培育，以至于下崗失業(yè)人員的安置等，已主要靠地方政府運(yùn)用自身財(cái)力來(lái)努力實(shí)現(xiàn)。而且，一般事權(quán)以地方為主更有利于提高政府職能效率。?這就是說(shuō)，我國(guó)的財(cái)稅體制模式要求財(cái)政政策和立法權(quán)的高度集中與地方財(cái)力使用的高度自治有機(jī)結(jié)合：稅收立法等權(quán)限主要集中于中央，稅收初始分配上中央占主要部分，而國(guó)家財(cái)力的最終使用則主要由地方支配，從而表現(xiàn)出“初始財(cái)力與事權(quán)非對(duì)稱，最終財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一”的雙重特征。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)分稅制的理想模式應(yīng)該是非對(duì)稱分稅制，這種分稅制模式與較為完善的轉(zhuǎn)移支付體制配套運(yùn)行，將保證“中央地方兼顧”。

二、統(tǒng)一事權(quán)與財(cái)權(quán)

為完善分稅制，必須對(duì)我國(guó)一直堅(jiān)持的中央財(cái)政與地方財(cái)政收入劃分上的內(nèi)涵不清的財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則進(jìn)行修正。在進(jìn)一步明確事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，構(gòu)建中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，以有效調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直在事權(quán)模糊的前提下，對(duì)中央與地方的財(cái)力劃分堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，這樣在實(shí)際執(zhí)行中，中央一旦集中就將出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的雙重集中，統(tǒng)得過(guò)死；一旦放權(quán)，又將出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的雙重?cái)嗔眩纬芍醒肱c地方的分割，調(diào)控紊亂，從而陷入統(tǒng)“死”放“亂”的怪圈。改革以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了行政性的簡(jiǎn)政放權(quán)，致使我國(guó)中央財(cái)政集中程度始終偏低，宏觀調(diào)控能力弱化。為此，必須打破財(cái)權(quán)與事權(quán)整體統(tǒng)一的定式，實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。事權(quán)以地方為主，財(cái)權(quán)以中央為主，由此形成初次分配中地方財(cái)力與事權(quán)的不對(duì)稱，其收支缺口，通過(guò)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)力使用權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一，并實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的有效調(diào)控。

在劃清事權(quán)的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)事權(quán)的清晰和財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。要進(jìn)一步完善省級(jí)以下的分稅制，賦予地方政府一定的稅收權(quán)和發(fā)債權(quán)。1994年開(kāi)始執(zhí)行的分稅制改革是不完善的分稅制。第一，它只是在中央和省級(jí)兩個(gè)層次上實(shí)行，省級(jí)以下的地方政府還沒(méi)有納入分稅制體系，必須進(jìn)一步完善。第二，稅收權(quán)包括立法權(quán)、征收權(quán)、減免權(quán)等，目前大部分稅收權(quán)集中在中央政府，與以前“分灶吃飯”的財(cái)政體制沒(méi)有太大的差別，地方政府只是中央稅收政策的執(zhí)行者，對(duì)本地的稅收權(quán)十分有限。要進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的稅收權(quán)，以便地方政府實(shí)現(xiàn)稅收手段對(duì)本地經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力；加快建立和健全地方稅收制度體系，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的合理增長(zhǎng)。第三，對(duì)地方財(cái)政預(yù)算外收支，必須嚴(yán)格約束在合理、適應(yīng)的范圍內(nèi)；把一部分預(yù)算外收支納入預(yù)算內(nèi)收支；與其讓地方政府用收費(fèi)、攤派等行為實(shí)現(xiàn)收入的增加來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算的缺口，不如賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，畢竟亂收費(fèi)亂攤派是把地方公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)全部壓到當(dāng)代人身上，而發(fā)債則可以實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)在后來(lái)享用地方公共產(chǎn)品居民與當(dāng)代居民之間的合理分配。

三、完善轉(zhuǎn)移支付制度

從資金的流向看，轉(zhuǎn)移支付主要有資金由中央政府向地方政府、地方政府向中央政府間的縱向轉(zhuǎn)移以及同級(jí)政府之間的相互橫向轉(zhuǎn)移。我國(guó)一向采取單一縱向轉(zhuǎn)移支付，這種模式要均衡地區(qū)的公共服務(wù)能力，需要中央有強(qiáng)大的可支配財(cái)力。從我國(guó)現(xiàn)階段階情況看，難以做到這一點(diǎn)。因此，建立地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付尤為必要和現(xiàn)實(shí)。要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的公平與效率兼顧的原則，從制度層面上，設(shè)計(jì)一種計(jì)算各地應(yīng)有的財(cái)政收入和合理的支出水平的辦法并使其公式化，規(guī)定資金(包括技術(shù))由發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移的額度，通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均衡，以彌補(bǔ)單一縱向轉(zhuǎn)移支付的不足。另外，要改變目前的稅收返還辦法，加大向落后地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付力度，使落后地區(qū)具備一種能夠快速發(fā)展的能力，推進(jìn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)綜合國(guó)力的提高，達(dá)到共同富裕的目的。

為了調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和各民族各地區(qū)的共同富裕，應(yīng)在中央集中國(guó)內(nèi)大部分財(cái)力的前提下，建立規(guī)范化的中央對(duì)地方的各種補(bǔ)助制度。具體可包括：(1)一般性補(bǔ)助即稅收返還。必須強(qiáng)調(diào)規(guī)范化，按照因素法，建立由各種因素（如人口、人均GNP、地區(qū)教育水平、地區(qū)醫(yī)療水平、區(qū)域面積等）加權(quán)組成的轉(zhuǎn)移支付公式，測(cè)定地方財(cái)政公共開(kāi)支的數(shù)額。如果支大于收，由中央財(cái)政給予一般性稅收返回。對(duì)于一般性稅收返還，中央不規(guī)定具體用途，由地方政府統(tǒng)籌使用。應(yīng)當(dāng)看到，一個(gè)隨意性較大的轉(zhuǎn)移支付制度，很容易使財(cái)政分權(quán)制度長(zhǎng)期固定下來(lái)，從而不利于發(fā)展負(fù)責(zé)、高效的地方政府，同時(shí)還使中央政府與地方政府經(jīng)常討價(jià)還價(jià)，不利于提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。(2)專項(xiàng)撥款補(bǔ)助。這主要是為了有效貫徹中央政府的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的特問(wèn)題設(shè)置的，是中央實(shí)施宏觀調(diào)控的有力手段。總結(jié)我國(guó)過(guò)去專項(xiàng)補(bǔ)助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的有關(guān)做法，專項(xiàng)撥款補(bǔ)助不能隨意進(jìn)行，“撒胡椒面”，具體而言，一要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的要求，明確重點(diǎn)和專門用途，當(dāng)前主要是用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和建立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二應(yīng)要求地方有配套資金，以發(fā)揮中央財(cái)政的資金導(dǎo)向功能，從而增大對(duì)有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的資金投入量；三要加強(qiáng)資金管理，加大項(xiàng)目監(jiān)督稽查力度，中央的專項(xiàng)補(bǔ)助要納入地方財(cái)政的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一管理，從資金投入使用到項(xiàng)目完成的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都要落實(shí)責(zé)任者，并建立項(xiàng)目專門帳戶，專款專用，不得用于平衡地方預(yù)算，同時(shí)實(shí)行項(xiàng)目驗(yàn)收制度，提交資金決算報(bào)告或其審計(jì)報(bào)告。(3)特殊因素補(bǔ)助。這包括對(duì)老、少、邊、窮地區(qū)在一般性稅收返還基礎(chǔ)上，再增加一些補(bǔ)助，以體現(xiàn)國(guó)家的民族政策，調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)，特別是扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。除此以外，有一些特殊補(bǔ)助是臨時(shí)性的，主要是在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他意外重大事故時(shí)，中央政府預(yù)算給予必要的補(bǔ)助