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摘要：本文以跨境人民幣業務監管為例，探討了有關金融監管的基本問題。從金融監管的必要性、監管原則、監管模式、監管方法與監管工具進行了層層剖析，認為監管要遵循真實、合法、規范、有序原則，并結合業務實際探討了行為監管和審慎監管兩種監管模式的關系，進而探討了具體監管方法和工具的選擇，最后提出了促進監管有效實施的制度環境。

關鍵詞：金融監管；行為監管；審慎監管；跨境

人民幣監管是人類社會活動的產物，監管保障秩序，秩序是自由的第一前提。在現代市場經濟條件下，更加強調保障市場主體的自由空間，但監管的不可或缺性也更加凸顯。金融是經營風險的行業，不論是應對單一的微觀金融風險，還是互相交織的系統性金融風險，都需要監管體系更有效地發揮作用。在監管者與被監管者相對明確的前提下，監管效果主要取決于如何把握監管的尺度和力度。實際工作中，之所以出現許多模糊問題，時常發生越權濫權、失職瀆職等現象，歸根結底還是沒有嚴格依法、切合實際地落實好監管的尺度和力度。本文擬以跨境人民幣業務監管為例，探討有關金融監管的幾個基本問題，包括監管的目標、原則、模式、方法等，帶有一定的普適性、通用性，以期對我國金融監管體系的完善有所借鑒。

一、確認監管的必要性

監管部門、職能或事項的設立與否，應當從以下幾方面予以確認：

（一）現實需求

歸納來看，監管的主要目標有兩個：一個是安全（穩定、秩序），二個是效率（效益）。或者說，監管的意義就體現在要么是為了更加安全、更有秩序，要么是為了降低成本、帶來效率和效益的提升。安全與效率，有時是同步的，有時也是矛盾的，科學合理的監管機制設計要兼顧安全與效率，達到相對均衡狀態。監管事項設立的必要性通常還源于兩大方面的需求。一是國家治理的必然性。國家主權、治權要通過具體的行政管理事項得到彰顯和體現。具體到對跨境人民幣資金的監管，國家授權中國人民銀行及國家外匯管理局負責，實質上就是代表國家管理國家財富，把控國際收支平衡，提升人民幣可兌換程度，維護跨境資金流動的良好秩序，維護國家金融安全，是國家的資金管家。二是市場主體的局限性。市場機制有時會出現失靈，帶來的社會成本是巨大的，因此需要監管予以約束、界定、控制、規范。金融發展以有效管控風險為基礎。不論是傳統金融還是新金融，其決定勝敗的因素就是看誰能夠在有效控制風險的基礎上獲益。風險控制始終是金融業的核心，同時，也是金融監管設計的首要目標，甚至為了安全會犧牲部分效率。在互聯網金融業態發展初期，有些人指責金融監管束縛了新生事物，過度強調客戶的便捷體驗，排斥監管的風險防控作用，很快就暴露出一系列的重大風險事件，風險成本很快就覆蓋了所謂的效益，甚至還會付出多倍代價。這也從另一面證明，金融是不可以缺少監管的，它不僅是政府行政職能的體現，更是市場的需求，越是現代金融越需要監管保障。金融還涉及保護投資者利益問題，也主要是基于風險防范。金融監管有狹義和廣義之分，狹義的金融監管是指金融監管當局依據國家法律、法規的授權對整個金融業實施的監督管理；廣義的金融監管除包括上述監管之外，還包括金融機構的內部控制和稽核、同業自律性組織的監管、社會中介組織的監管等。人民幣跨境業務涉及境內境外、中資外資、經常項目、資本項目、本幣外幣，面對的挑戰和問題更多，相應的監管需求更是不可或缺。

（二）法理基礎

所有的行政監管事項，都要有法定授權，這是依法行政的法理基礎。明確了監管的法定職責，才能理直氣壯地開展監管活動，同時有利于消除不同部門監管的職能交叉，并發現和避免監管真空。對跨境人民幣業務的監管能力，是人民幣國際化成功與否的重要決定因素之一。國家通過《中國人民銀行法》《外匯管理條例》《跨境人民幣結算試點管理辦法》等，初步明確了人民銀行、外匯局及其分支機構對跨境人民幣業務的監管職責。作為試點性的業務管理，跨境人民幣工作深度融入國家改革開放進程，面對的新問題也是層出不窮，在法規建設方面還有許多領域有待強化。

（三）權責相當

監管是責任與權力的統一，行使權力就應當承擔責任。我國已經推動了較大力度的簡政放權，但究竟簡政到什么程度一直沒有明確的標準，只行權不擔責、只收錢不辦事等問題依然突出，其實就是權責相當的標準執行不到位。簡政放權的標準，就應該看是否為監管事項承擔相應的責任。要設立監管，就要明確相應的責任。落實權責相當的標準，簡政放權就有了存留尺度，實現最充分的便利。比如對經常項下跨境人民幣業務的管理，取消了所有的行政審批，只保留及時申報、事后核查等最低限度的行政監管，實現了經常項下人民幣的完全可兌換。而對資本和金融項下的跨境人民幣業務，則有區別地實行宏觀審慎、事前備案等不同層次的監管，實現了有管理的人民幣資本項目可兌換。管理方式逐步傾向于事前便利、事后追責，對于不同的監管方式，監管者的責任也是不同的。有責才有權，有權必擔責。這樣，權力就有了法規和責任的雙重約束。

二、把握監管的基本原則

監管原則是監管活動的基本遵循，也是監管的具體標準和尺度。概括監管的職能目標和實踐經驗，我們認為監管的基本原則有四項，依次是真實性、合法性、規范性、有序性。四項原則之間是遞進、包含的關系，形式上追求真實、規范；內涵上追求合法、有序。合法包含真實、合法以真實為基礎，有序包含規范、有序以規范為前提，因此從監管的本質意義上來講，可以簡稱為合法有序原則。例如，對于跨境資金的監管，不論是外匯資金還是人民幣資金，不論是形式合規還是實質合法，不論微觀監管還是宏觀管控，要保證業務健康穩健發展，關鍵就是把握好合法有序這個基本尺度和標準。基于以上原則，跨境人民幣工作的長期目標就是“貫徹貨幣政策意圖，努力推動人民幣在國際交往中合法有序使用。”這四項原則既有形式合規標準，也有實質合法要求；既有微觀秩序標準，又有宏觀秩序要求；既適用于監管者遵循，也適用于被監管者執行，應當成為監管體系運作的統一標尺。具體工作中，應當堅持原則、因事制宜、關注本質、逐一查驗。

（一）真實性

真實性是對監管事項的客觀表述和評判，具有唯一性，屬于監管的基礎前提條件。主要回答“誰要辦”、“辦什么”的問題。以跨境人民幣業務為例，主要包括業務主體身份的真實和業務背景的真實，把握真實性的要點一般是：業務主體身份是否真實可信；是否具有真實的業務背景；是否基于貿易或投資等實際需求；交易是否合乎常理；有無必要的證明材料等。

（二）合法性

合法性是以國家法律法規、重大政策為依據，評判監管事項是否合乎國家法規和政策要求，不僅要符合本部門的專業法規和政策，還要符合國家大法和其他通行法規要求，隨著國家法規和政策的調整，合法性的內涵具有動態性、時效性。合法性是對監管事項的實質性評判，屬于監管的可否性判斷標準。真實不一定合法，但合法必須要真實。合法性是解決“可否辦”的問題。一般包括身份合法、行為合法、資金合法三個關鍵點。以跨境人民幣業務為例，把握合法性的要點一般是：申辦事項是否屬于本機構法定職責管理范圍；交易主體是否具有合法身份、合法資質；交易行為是否符合現行法規要求，或符合現行政策鼓勵范疇；是否與現行法規相悖，是否在法規政策限定范圍內，是否在臨時性政策管控范圍內；是否觸及微觀審慎限定目標；是否經過了必需的行政審批或審核備案環節；有無相關證明材料等。在特定環境下，合法性具有客觀性。不同監管者對同一對象的合法性判斷結論應當是一致的。同時，由于合法性的動態、時效特征，使得監管原則的內涵具有了意圖可塑性、長期適用性。合法性體現著監管的核心要求，堅持依法行政，關鍵還要清晰界定法規的政策邊界，不能越權，不能主觀擴充或刪減，做到執法有據。

（三）規范性

規范性是對監管事項操作層面的要求，包括渠道正常、方式規范、資料齊全、及時報備等，一般具有很強的可控性，屬于監管的微觀秩序要求。規范性是解決“如何辦”的問題。以跨境人民幣業務為例，把握規范性的要點一般是：是否手續齊全、通過正常渠道規范辦理；是否按規定及時準確進行國際收支申報和業務信息報告；銀行和企業有無違規操作；留存資料是否完整等。由于規范性具有很強的操作性特征，往往容易成為檢查活動的重點，容易混淆與合法性的區別，將操作性問題當成合法性違規，值得重視。有的將兩者統稱為合規性，以規代法，難免執法過度。現實中，規范性與合法性有一定的內容重合，可以分別評判，或者部分納入合法性控制中。雖然規范性應當以合法性為基礎，但具體行為中規范時不一定合法，合法的運作也不一定規范，監管中應當特別注意。

（四）有序性

從宏觀層面、社會層面評判監管事項的優劣，根據法規授權，給予一定的引導或約束，帶有方向性、傾向性特征，非特殊情況下一般不具有強制性，屬于監管的宏觀秩序要求。規范不一定有序，而有序包含著規范性要求。有序性主要解決“如何辦好”的問題。以跨境人民幣業務為例，把握有序性的要點一般是：是否擾亂國家經濟金融秩序，影響國家安全；是否擾亂市場秩序，影響匯率穩定；是否觸及宏觀審慎限定目標；是否順應國際收支平衡目標要求；是否符合國家宏觀調控政策等。對于一般國內事務的監管，對有序性要求有時不是特別突出，但對于跨境資金的監管來說，由于涉及國際市場，涉及國際收支和匯率穩定，涉及國家經濟金融安全和國家戰略利益，這個原則尤為重要。遺憾的是，把有序性作為基本的監管原則的主張還很鮮見，在法規中也很少體現，主要靠臨時性政策措施予以調節，監管的難度就非常大，力度也不足。有序性可以是指導性的，也可以通過法規予以界定進而明確提出來，作為監管原則之一。我國對資本項目實行有管理的可兌換，尤其是出現國際收支嚴重失衡時，就要依據有序性原則采取措施實施控制。即便是完全的可兌換，有序性也應該是一種底線要求。

三、確立適當的監管模式

（一）監管模式

1.行為監管模式。行為監管側重于規則監管，行政色彩比較濃厚。看重事前審批、事后檢查，逐項監管，管具體行為，細致、剛性。微觀上體現為對個體（或主體）的行為監管，宏觀上體現為對總體（或群體）的行為管控。個體行為監管主要指監管部門通過對單個微觀主體提出具體規范性要求和實施監督管理以達到監管目標，其對象是單個主體行為，它沒有考慮到單個金融機構的經營失誤會帶來的外部性，即金融機構之間存在關聯，單個金融機構為了保證自身穩健的行為可能會導致風險在系統內轉移和傳播。總體行為管控主要指監管部門通過對一類機構總體提出具體的規范性要求和實施監督管理以達到監管目標，其對象是機構總體的行為，關注重點是金融機構之間存在的關聯。

2.審慎監管模式。審慎監管側重于原則監管，市場色彩更為濃厚。給監管對象一定的自主空間，以事前事中監測、事后評判監督為主，超出限度時才介入干預。分為對個體（或主體）的微觀審慎監管和對總體（或群體）的宏觀審慎管理。微觀審慎監管是對每個金融機構的監管，關注重點是孤立的金融機構，從形式上也表現出一定的宏觀性。宏觀審慎管理是指監管機構為減少金融機構動蕩給金融體系帶來的經濟成本、確保金融穩定而將金融體系整體作為監管對象的監管模式。宏觀審慎管理并不是微觀審慎管理的簡單加總，關注重點是金融機構、金融市場以及共同金融風險敞口之間的關系。

（二）兩類監管模式的互動關系

行為監管與審慎監管兩者互動關系如圖2所示。圖2中，H線是政策法規紅線，代表著各類行為主體所受到的政策法規約束。曲線以外是非法區，曲線以內是合法區。對于特定的監管對象A來說，其在紅線以內的線段a部分是合法的自由區間。對于特定的法規環境來說，A的自由區間是相對穩定的，不會因為監管模式的變化而變化。∠X是A受到的行為監管約束程度，它與法規紅線組成的區域是有條件的自由區；一旦觸碰到行為監管條件，就會受到監管干預。∠X越大，其對應的扇形面積越大，代表行為監管程度越高，監管內容越多，監管標準越細。反之，∠X越小，其對應的扇形面積越小，代表行為監管程度越低，監管內容越簡化。∠S是A獲得的審慎監管程度，它與法規紅線組成的區域是自律的自由區，只要不超越審慎監管指標，是不受監管干預的自由空間。∠S越大，其對應的扇形面積越大，代表審慎監管程度越高，自由度越大。反之，∠S越小，其對應的扇形面積越小，代表審慎監管程度越低，自由空間越少。

1.有的監管對象以行為監管為主，有的以審慎監管為主，大多情況下，監管對象A受到兩種監管模式的同時約束。兩類監管模式存在此消彼長的關系，但對象A的自由區間a是相對確定的，只是對監管的感受不同，受到干預的頻度或程度不同。2.行為監管可以充分簡化，但審慎監管不可能完全替代行為監管。理論上，不存在完全的審慎監管，一旦觸及紅線或黃線，還需要行為監管跟上予以干預。3.圖2中所演示的互動關系，對于宏觀總體的管理也是適用的。對于不同類型的監管對象，結合不同時期的監管目標，監管模式的選擇可以具有多樣性、差異性。

（三）兩類監管模式的協調與選擇

行為監管與審慎監管作為金融監管的兩大支柱，二者相互補充，同時在一定程度上也存在此消彼長的互補關系，因此最大限度發揮二者相互促進與補充的良性互動，就要妥善處理好行為監管與審慎監管的辯證關系。無論是行為監管還是審慎監管，都只是全面監管的一個方面，兩者監管的內容和方式應該是有所分工但也有相通之處，只有兩者緊密結合才能更好地維護金融秩序與安全。行為監管更多地體現著行政管理的意愿，以他律為主要形式；而審慎監管更多地尊重市場的作用，鼓勵自律約束。簡政放權是改革大方向，審慎監管更有利于便利化，有利于提升社會效率，節約監管資源，降低監管成本。因此，更多地發揮市場主體作用，發揮市場在資源配置中的決定性作用，應當是今后監管模式選擇的一大考慮。從另一個角度看，宏觀監管部門可以更多地運用宏觀審慎管理模式，配合部分行為管控；而專業監管部門可以著重于行為監管和微觀審慎。比如中國人民銀行作為宏觀金融調控部門，就應當著重于金融體系的宏觀審慎管理，以及部分系統重要性機構的微觀審慎管理，并保留行為管控的最終手段，才能充分保障管理需求。行為監管是審慎監管的威懾基礎和后手保障，一旦觸碰到審慎邊界，行為監管的介入就是必要的。因此，審慎監管主要是針對正常狀態的監管模式，超常態情形下，尤其是對違法違規問題的處罰，還是要回到行為監管模式下運行。審慎監管，還可以分級設計，擬定不同的應對措施。

（四）兩類監管模式的細化比較：

兩類監管模式可劃分為四種：個體行為監管，總體行為管控；個體微觀審慎，總體宏觀審慎。其功能、力度、成本等各有不同，具體見表1。

四、選擇恰當的監管方法及工具

“行為監管、主體追責”是監管的基本方式，由于著力點不同、介入時機不同、使用工具不同等又衍生出多種多樣的監管方法。應當準確對應法定職責，合理界定監管權限，因事制宜，因時制宜，因地制宜，精簡、有效、科學地選擇使用。監管方法的分類很多，如事前監管與事后監管、現場監管與非現場監管、審慎監管與行為監管、定期監管與偶發性監管、強制性監管與指導性監管、自律與他律、正面引導類監管與負面監督類監管等。根據監管者干預的程度，大概可分為監督類、檢查類、指導類和自律類。

（一）監督類方法

一般是指監管者制定標準、提出要求，由被監管對象執行或落實，監管者進行監督查驗、得出監管結論的監管方法。如：行政許可、行政審批、名錄管理、行為資質、準入條件、退出條件、事前備案、事前登記、事前溝通、事后報備、事后登記、審慎監管、額度規模、監測分析、非現場核查、情況通報、收支申報、定期報表、定期報告、運營公告、工作考核、評比通報、審慎管理評估、業務比例管理、等級管理、業務限制措施、窗口指導措施等。

（二）檢查類方法

一般是監管者主動實施，被監管者被動接受，針對違規事項或可疑問題采取的行政執法行為。如：現場核查、現場檢查、行政處罰、電話查詢、書面質詢、現場評估等。

（三）指導類方法

一般是監管者制定規范，由監管對象自主落實執行，監管者正面指導為主，偶爾負面提醒，但一般不干預的監管方式。如：法規界定、正面清單、負面清單、監管名單、約見談話、風險警示、走訪、現場督導、政務公開、人員資質、業務競賽等。（四）自律類方法監管者提出原則性要求，由監管對象自我設計制度、落實要求、自警自律、自我完善、自覺合規、定期報告情況的監管方式。如：制度建設、規定活動、自評估、自律機制。監管離不開具體的監管方法，有時習慣地稱為監管手段或監管工具。然而，在本意上幾者是有區別的，從泛指到界定依次是：監管措施——監管方法——監管手段——監管工具。其中監管工具一般特指法規界定、程序嚴格、實施規范的核心監管手段。根據跨境人民幣業務的特點，比較成熟、有效的監管工具建議選擇現場檢查、非現場核查、約談、書面警示、風險評估、業務限制措施等。

五、創建良好的法治化環境

（一）法規應保持完善

1.做到有法可依。由于法規的相對固化性以及調整修訂的滯后性，法治建設很難一步到位，而是一個不斷適應、不斷完善的過程。跨境資金的監管更是如此，人民幣走出去面臨更多的機會和風險，亟須推進相關法規建設，為人民幣國際化創造良好的治理生態。建議進一步提升法規層級，制定具有法律約束力的業務管理辦法，明確監管手段及相關罰則，形成完備的法律法規體系。

2.厘清監管分工。主要是合理擺布機構監管與功能監管。前者是傳統的、分割的，先管機構、再看職能，難免出現有的都想管、有的都不管問題。后者是不分機構、按功能全覆蓋的，若設計得好，可以解決監管重疊問題和防止監管真空。監管分工的另一個維度是屬地監管，本文暫不討論。解決監管分工問題，根本還在于法規的明確授權。我國的法律體系應該對行政職能做出體系化的功能分工設計。

3.正視法規缺陷，解決現實問題。雖然強調法規建設的科學性、前瞻性，但由于客觀情況的千變萬化和形勢發展的不確定性，法規的不適應問題總是現實存在。如何既堅持原則、又靈活有效地運用好已經有部分條款滯后甚至不適用的管理法規，是考驗監管者智慧和能力的關鍵環節。當前跨境人民幣管理有待解決的問題還很多，比如：職責定位需要上位法進一步明晰界定；機構職能需要強化和穩固；功能監管的對象、內容、方式等需要系統性規范；監管手段需要法規化；監管處罰情形和標準需要確立、細化，并實現可操作等等。但在這些問題解決之前，監管活動不能耽誤，就需要抓住監管的本質，解決好僵化條款的“死管理”與關注實質的“活管理”之間的關系。

（二）監管必須有力

1.有力度才能落實好制度。監管效果需要堅強的執行力來實現。有法必依，執法必嚴，違法必究。提升監管能力，首先是隊伍素質，其次是科技手段。監管的力度還體現在具體的監管方法和監管手段，需要有定期的切實的業績考核和獎懲機制，充分發揮考核對業務監管的規范引領作用，同時要注重考核結果的運用，建立結果反饋機制。

2.找準監管重點。監管必須服從服務于經濟形勢變化的需要，與宏觀調控的總體基調保持一致。金融監管的重點就是發現風險、遏制風險、防范風險。作為中央銀行，更要關注和防范系統性金融風險。全國金融工作會議明確“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”是目前金融工作的三大任務，這也是金融監管的著力點。具體到跨境人民幣業務監管，就要處理好便利化與防風險之間的關系，微觀上關注真實合法，宏觀上關注規范有序，切實保障人民幣國際化穩步推進。

3.處理好管理與服務的關系。監管是主動性的管理，不是簡單程序化地辦理。管理中有服務的成分，但管理絕對不同于服務。區分管理與服務也很簡單，一個是強制的、必須接受的；一個是自主的、可選擇的。打著管理的旗號搞服務，或借著服務的名義搞管理，都是不妥當、不正當的。該管就管，要勇于依法行權；該放就放，不可濫權戀權。另外，管理中包含著審核、辦理等環節，辦理過程也體現出一種服務。因此，監管既要體現鐵面無私，又要體現“為民務實清廉”。

（三）權力應有約束

1.以責確權。法規既賦予權力，也授予責任，而且權力是有邊界、紅線的。要根據法定的職責范圍確定行政權力，并以責任約束權力的實施。對于監管者的資格、資質及監督對象與范圍也應有規定，明確執法界限和流程。杜絕只行使權力、不擔負責任的庸余管理。

2.設立監管追責機制。監管者同樣要遵循規律、依照法律、恪守紀律、嚴格自律。要明白什么是該做的，什么是不該做的。監管活動要遵循法定程序、規定時限、實施條件等要求，不可越權執法。對監管不力、出現責任問題的，要建立失職、瀆職追究機制。

3.執法監督與權力制衡。完善對權力運行的監督制約機制，“把權力關進制度的籠子”，監管過程也需要有制度、有規矩、有約束、有監督，切實保障依法行政。除了內部的權限管理與監督之外，行政權力的相互制衡、跨部門約束也是非常必要的。被監管者也應當有必要的權利保障和申訴渠道，可以有效反饋監管的成效和問題。

作者：龐貞燕；張軍 單位：中國人民銀行濟南分行