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【摘要】

隨著我國資本項目可兌換的不斷推進，非銀行金融機構外匯業務規模、需求日益增長，面對不同類型的非銀行金融機構，外匯局應適時調整對其的管理方式、管理重點，并從有利于投融資便利化的角度考慮對其實施管理的制度設計，切實提高管理效率，服務涉外經濟發展。

【關鍵詞】

外匯管理；非銀行金融機構；主體監管

一、研究非銀行金融機構外匯管理問題的現實意義

2009年以來，國家外匯管理局對外匯管理法規進行全面梳理、精簡，行政許可事項大幅減少，外匯管理理念、管理方式逐步轉變。而在外匯管理的個別領域，如在非銀行金融機構外匯管理方面，因涉及其他行業監管部門，在法規清理、規范管理方面存在較大難度，如何通過審慎界定非銀行金融機構外匯管理重點、改進管理方式是破解當前非銀行金融機構外匯管理問題的必然選擇。一方面，我國資本項目可兌換不斷推進，非銀行金融機構參與國際、國內兩個市場的內在需求日益強烈，所產生的直接投融資活動以及跨境收支行為也日益增多，這迫切要求外匯管理部門從促進經濟發展、促進國際收支平衡的角度通盤考慮相關外匯管理問題；另一方面，國家對政府部門簡政放權、依法行政的相關要求，促使外匯管理部門在管理理念、方式上發生轉變，在對非銀行金融機構外匯管理的問題上，則是要體現精簡行政審批環節、流程，并通過事后監測分析對主體實施監督管理的理念、方式。

特別是近些年，非銀行金融機構所涉外匯業務呈現持續增長態勢。以湖南為例，2010年以來，保險公司、證券公司、財務公司、融資租賃公司等非銀行金融機構盡管在全轄跨境收支、結售匯等指標中所占比重較小，但呈現逐年上升態勢；其跨境收支總額、結售匯總額絕對數也呈現逐年增長趨勢，個別指標還呈現出爆發式增長態勢。對此，外匯局也有必要從制度層面考慮對非銀行金融機構外匯業務的事后監管問題。2011年以來，外匯局在打破現行業務條塊管理、簡化賬戶管理、促進實體經濟發展等方面進行嘗試，特別是推出了跨國公司外匯資金集中運營管理試點政策，這項政策對于作為某些跨國公司主辦企業的財務公司來說，無疑是賦予其更多資金管理中心的職能。境內外成員企業外匯資金在岸歸集、統一調度使用，一方面降低了跨國公司集團內部外匯資金運營成本，另一方面也激增了財務公司外匯業務數量，這迫切要求外匯局要加強對財務公司自身資產負債業務以及外匯資金池業務的監督管理，也有必要從非銀行金融機構外匯管理制度設計上予以充分考慮。

二、現行非銀行金融機構外匯管理框架及特點

（一）非銀行金融機構外匯管理框架通過對現行外匯管理以及非銀行金融機構外匯管理法規文件的梳理，目前，對非銀行金融機構的外匯管理主要包括三個方面：1、對中資非銀行金融機構外匯業務管理：主要包括對中資信托投資公司、融資租賃公司、財務公司、證券公司、保險公司和其它金融公司經營外匯業務實施監督管理，外匯局具體負責對非銀行金融機構外匯業務的審批、終止、管理、指導、協調、監督和檢查，重點對證券公司經營外匯業務資格，企業集團財務公司即期結售匯業務資格，非銀行金融機構外匯利潤結匯，外匯營運資金匯兌等實施管理，相關管理規定主要集中于《非銀行金融機構外匯業務管理規定》（〔92〕匯業發字第15號）。2、外資參股非銀行金融機構所涉外匯管理：目前，對外資參股非銀行金融機構所涉外匯管理暫無統一管理規定，外匯局重點對非銀行金融機構外匯資本金賬戶開立，外匯資本金結匯；外方股東減（撤）資、中方股東受讓外匯股權購付匯；中方股東向外方股東轉讓股權結匯；外方股東利潤境內再投資（增資）等進行管理，相關管理規定散現于外商來華直接投資外匯管理政策以及外匯賬戶、匯兌、劃轉管理相關規定。3、非銀行金融機構境外投資、融資所涉外匯管理：目前，對于非銀行金融機構境外投資、融資所涉外匯管理暫無統一管理規定，相關管理規定散現于境外直接投資、外債、跨境擔保管理以及外匯賬戶、匯兌、劃轉管理等相關規定。

（二）非銀行金融機構外匯管理特點由于非銀行金融機構種類繁多，所開展的外匯業務差異性大，因此，現行的非銀行金融機構外匯管理有如下特點：1、管理未形成體系。目前，非銀行金融機構行業主管部門主要包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會、國資委、發改委、商務部、地方金融辦等多個部門，如融資租賃公司的發起成立方式不同，涉及的主管部門也不盡相同，銀監、商務、稅務等部門都有可能成為其主管部門。由于非銀行金融機構所涉行業主管部門的多樣性，歸口管理的不統一性等諸多因素，致使外匯局對其外匯業務市場準入、跨境收支等實施管理上，難以形成管理體系。2、兩元監管模式并存。隨著我國金融行業逐步對外開放，外資在金融領域的參與程度、境內非銀行金融機構境外投融資需求等日益增長，伴生的外匯業務種類繁多且不斷發生變化，引發外匯管理問題層出不窮。外匯局對于部分非銀行金融機構主體，如對汽車金融公司等的管理理念、方式較為成熟，形成了以主體監管為主線的監管體系；而對于部分主體的特定業務，如企業集團財務公司即期結售匯市場準入（退出），融資租賃公司收取外幣租金、對外債權登記等，因其所涉外匯業務較為特殊，在對其的管理方式上往往采取以業務行為監管為主線的監管模式。3、管理覆蓋面有限。目前，中資非銀行金融機構外匯業務市場準入、外資參股非銀行金融機構所涉外匯業務、非銀行金融機構境外投融資等已納入現行外匯管理范疇，但中外合資或外商獨資的非銀行金融機構其外匯業務市場準入暫未納入。由地方金融辦批準成立的小額貸款公司、擔保公司等，其外匯業務的市場準入、外資參股所涉外匯業務、境外投資融資管理等暫未明確納入現行外匯管理范疇。4、管理手段較單一。外匯局除對非銀行金融機構部分主體外匯業務市場準入、因外資參股所涉外匯業務、境外投融資等須經審批、核準、登記（備案）外，對其經營的外匯業務、外匯資產負債以及損益等情況持續監管的手段、措施相對缺乏。

三、亟待解決的幾個問題

隨著銀行、證券、保險業監管職能從人民銀行監管職能中分離出來，原來由人民銀行制定的，特別是涉及非銀行金融機構外匯管理方面的相關管理規定已經不適應當前實際情況，一些內容有必要進行重新修訂或調整。目前，在完善非銀行金融機構外匯管理方面，存在一些問題、難點亟待解決：1、法規清理問題。非銀行金融機構外匯管理相關規定存續時間序列長，如對中資非銀行金融機構實施監督管理的《非銀行金融機構外匯業務管理規定》是1992年制定的，至今未作修訂或調整，而后續的一些相關規定隨著國家外匯管理形勢以及主體業務需求的變化不斷充實、完善，但由于一些基本法規制定時涉及其他行業主管部門，此類法規的清理存在較大難度。2、監管方式問題。從現行的相關管理規定不難看出，外匯局對非銀行金融機構實施全方位、全流程的監管，即包括對其外匯業務市場準入、外匯業務處理、內控制度建設等的監督管理。一方面，外匯局在實施上述全流程監管的過程中，積累了大量工作經驗，并取得了較好監管效果，因此，一些觀點認為從規范業務發展、保一方金融平安的角度實施全方位監管很有必要；另一方面，隨著國家資本項目可兌換進程加快以及人民幣國際化的提速，一些觀點認為外匯管理應及時轉變理念，調整管理思路，通過簡化、取消行政審批事項，把外匯管理一線崗位的同志從行政審批等繁瑣的事務性工作中解脫出來，積極開展事后監測分析與業務核查。監管方式的優化并達成共識，是解決當前對非銀行金融機構外匯管理問題的關鍵。3、監管信息采集問題。近些年來，外匯局一直注重業務系統建設，國際收支申報、結售匯、賬戶等業務管理系統日臻完善，隨著2013年5月推出資本項目信息系統，為非銀行金融機構外匯業務管理提供了良好的監管平臺。由于制度框架設計問題，業務管理需求不明確，如何通過現有系統采集相關業務信息，實施后續監管是強化對非銀行金融機構外匯管理的重要環節。4、內部協調問題。目前，對非銀行金融機構的外匯管理，大部分主體管理權限歸屬于資本項目外匯管理部門，保險公司外匯管理歸屬于經常項目外匯管理部門，而其他一些可能涉及跨業務條線管理的又由綜合管理部門牽頭，這種多頭業務管理模式，無疑在管理層面上，特別是在管理制度的調整、重新設計上將增加協調成本，不利于管理效率的提升。

四、完善外匯管理框架的初步設想

按照外匯管理理念、管理方式的調整思路，即從重審批轉變為重監測分析、從重事前監管轉變為強調事后管理、從重行為管理轉變為更加強調主體管理、從“有罪假設”轉變到“無罪假設”、從“正面清單”轉變到“負面清單”的外匯管理“五個轉變”，統籌考慮非銀行金融機構外匯管理問題，在梳理現行外匯業務市場準入、綜合頭寸管理、匯兌管理等的基礎上，構建一個涵蓋信托投資公司、融資租賃公司、財務公司、證券公司、保險公司和其它金融公司的外匯業務、跨境投融資管理等內容的管理框架，統一、規范對中、外資機構的管理。1、管理原則及目標。對非銀行金融機構的外匯管理應遵循簡化前置管理、拓寬管理覆蓋面、突出事后監測分析、強化主體監管的原則，以達到以下目標：（1）簡化事前審批管理。主要是將非銀行金融機構視同一般企業主體實施外匯管理，取消其外匯資本金賬戶開立以及賬戶內資金結匯、補充營運資金購匯、外資參股所涉相關外匯業務的核準等。（2）實施全面監管。一是將中、外資非銀行金融機構以及經政府相關部門批準設立的準金融機構等均納入外匯管理范疇；二是對上述機構所涉外匯業務實施全面監督管理。（3）開展事后監測分析。通過不斷完善現有外匯業務系統功能，充分利用系統數據對非銀行金融機構監管指標實施監測分析，并對異常情況進行風險提示。（4）實施主體監管。打破投資、外債、資本市場等業務條線監管模式，對非銀行金融機構外匯業務、跨境投融資等行為實施監管，全面分析、掌握監管主體的業務合規性。2、管理框架初步設想。筆者認為，基于非銀行金融機構外匯管理現狀，有必要重新制定統一的規章制度或辦法，通過簡化、規范相關業務操作，切實提升監管效率。該項規章制度或辦法核心內容應該包括：（1）外匯業務市場準入管理：主要包括非銀行金融機構外匯業務市場準入（退出）、企業集團財務公司即期結售匯市場準入（退出）等業務辦理流程、主體資格以及需提交審核資料等。（2）外匯業務管理：主要包括外匯業務范圍，對非銀行金融機構外匯賬戶、匯兌管理，跨境投融資管理等原則及相關要求。（3）頭寸管理：主要包括結售匯頭寸等額度管理、監管要求。（4）業務數據報送：主要包括通過銀行向外匯局報送外匯賬戶、匯兌、跨境收支、境內劃轉數據的原則、方式以及要求；定期向外匯局系統報送外匯業務數據、外匯資產負債數據等。（5）罰則：對違反外匯局相關規定，如擅自開辦外匯業務、未實施頭寸管理、未向外匯局報送相關數據等行為應明確處罰原則、措施等。3、實現措施與建議。為了進一步完善非銀行金融機構外匯管理，外匯局應明確牽頭部門，組織協調相關制度、措施的制定工作。（1）關于外匯業務市場準入問題，一是簡化業務申請資料清單，制定統一的外匯業務市場準入要求；二是放寬企業集團財務公司申請即期結售匯業務資格條件中關于“未存在違反外匯管理法規行為“”近兩年”的限制性要求。（2）關于頭寸管理問題，一是針對不同主體施行有差別的頭寸管理制度。如保險公司、證券公司、財務公司等，可根據其外匯業務規模的一定比例測算頭寸額度；如信托投資公司等，可按照其凈資產的一定比例測算頭寸額度。二是外匯局定期對非銀行金融機構的外匯頭寸實施監督管理。（3）關于事后監管問題，一是外匯局應督促非銀行金融機構按要求定期向外匯局系統報送外匯業務數據以及外匯資產、負債數據；二是對事后監測分析發現的苗頭性問題，建議采取風險提示函、約談相關負責人等方式予以告知；三是通過業務核查，發現的實質性違規問題，按程序移交外匯檢查部門查處。

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作者：匡皓 單位：中國人民銀行長沙中心支行經濟師