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一、亞洲開(kāi)發(fā)銀行

亞行的責(zé)任機(jī)制目前主要有內(nèi)部問(wèn)責(zé)與監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制兩類。亞行一直是發(fā)展和實(shí)施內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的先驅(qū)。2006年7月實(shí)施的《治理和反腐敗法案計(jì)劃》第二版中，審計(jì)長(zhǎng)辦公室的誠(chéng)信部（簡(jiǎn)稱OAGI）負(fù)責(zé)處理和調(diào)查隊(duì)貪污或者欺詐等行為的指控。

首先，OAGI收到上訴人對(duì)于合同方（包括個(gè)人和企業(yè)）或者亞行工作人員的投訴，這些文件都可以匿名提交。然后OAGI對(duì)投訴進(jìn)行初步審查，一旦確定其投訴有價(jià)值（hasmerit）則開(kāi)始著手調(diào)查，并讓涉嫌違法者書面回應(yīng)。OAGI將書面回應(yīng)文件和調(diào)查結(jié)果上交給誠(chéng)信監(jiān)督委員會(huì)，委員會(huì)審查事實(shí)，以確定涉嫌違法者是否應(yīng)受到懲罰。懲罰包括對(duì)合同方的制裁，和亞行工作人員的內(nèi)部譴責(zé)。如果誠(chéng)信監(jiān)督委員發(fā)現(xiàn)合同方是違法犯罪的，可以呼吁向制裁委員會(huì)上訴。

2003年起，亞行開(kāi)始運(yùn)行一個(gè)新的責(zé)任機(jī)制（ADB），其允許股東之外的利益相關(guān)者對(duì)于違反亞行政策和程序的銀行項(xiàng)目進(jìn)行申訴。該新機(jī)制分為兩個(gè)階段，一是協(xié)商階段，一是審查階段。

在協(xié)商階段由一個(gè)特別項(xiàng)目推助者（簡(jiǎn)稱SPF）全權(quán)負(fù)責(zé)該階段的各種事宜。SPF由亞行行長(zhǎng)任命，對(duì)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)，獨(dú)立于亞行各職能部門。SPF負(fù)責(zé)收集亞行解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，為亞行職能部門在解決問(wèn)題過(guò)程中提供支持與建議；審查和評(píng)估受害者提出的申訴；促成各方的協(xié)商談判；向亞行董事會(huì)通報(bào)協(xié)商的結(jié)果；向亞行行長(zhǎng)作年度報(bào)告并將報(bào)告副本呈送董事會(huì)。SPF有權(quán)接受來(lái)自借款國(guó)兩個(gè)或以上個(gè)人的申訴。申訴以書面形式提交，內(nèi)容包括：申訴人須受到或可能受到亞行所資助項(xiàng)目的影響，這種影響須是實(shí)質(zhì)且不利的；申訴須表明申訴人所遭受的直接的實(shí)質(zhì)性的損害是由于亞行在設(shè)計(jì)和執(zhí)行資助項(xiàng)目過(guò)程中的行為或疏忽導(dǎo)致的；申訴須表明申訴人已向亞行職能部門提交該事項(xiàng)。協(xié)商階段一般持續(xù)3個(gè)月，SPF負(fù)責(zé)監(jiān)督協(xié)商階段達(dá)成的任何協(xié)議的執(zhí)行。申訴人可以隨時(shí)將申訴事項(xiàng)提交進(jìn)入審查階段。

在審查階段，亞行建立由三人組成的政策與程序遵循審查小組（簡(jiǎn)稱CRP）。CRP主席為全職，其余兩人為兼職。同時(shí)另有兩名專家和三名行政官員支持CRP的工作。CRP成員由行長(zhǎng)提名，董事會(huì)任命直接向董事會(huì)負(fù)責(zé)。CRP負(fù)責(zé)決定審查亞行政策與程序未得到遵守的申訴的合格性；CRP負(fù)責(zé)啟動(dòng)對(duì)亞行政策與程序遵守情況的審查而是否授權(quán)審查則由董事會(huì)決定，發(fā)表包括調(diào)查結(jié)果和建議的報(bào)告，監(jiān)督董事會(huì)決定的執(zhí)行情況。CRP調(diào)查的目的僅限于決定亞行是否遵守了其業(yè)務(wù)政策與程序，而不是調(diào)查借款國(guó)、項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)或其他第三人。董事會(huì)就CRP做出的如何使項(xiàng)目遵守亞行業(yè)務(wù)政策與程序或如何減少項(xiàng)目所造成的損害的報(bào)告做出最終抉擇。CRP負(fù)責(zé)監(jiān)督董事會(huì)批準(zhǔn)的救濟(jì)措施的執(zhí)行情況。①

二、美洲開(kāi)發(fā)銀行

美洲開(kāi)發(fā)銀行有內(nèi)部問(wèn)責(zé)與監(jiān)督和獨(dú)立審查機(jī)制（簡(jiǎn)稱IIM）。內(nèi)部問(wèn)責(zé)與監(jiān)督?jīng)]有專門的部門負(fù)責(zé)，但是由管理審查委員會(huì)和借貸委員會(huì)等多個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施。比如，采購(gòu)委員會(huì)負(fù)責(zé)美洲開(kāi)發(fā)銀行采購(gòu)政策、招標(biāo)過(guò)程、競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)過(guò)程中的任何可能出現(xiàn)的偏差進(jìn)行持續(xù)性的審查。美洲開(kāi)發(fā)銀行還制定了環(huán)境和社會(huì)審查機(jī)制，重點(diǎn)是：（1）該項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)文化保存的保護(hù)；（2）與項(xiàng)目有關(guān)土著人民的權(quán)利；（3）任何非自愿解決問(wèn)題；（4）性別與職業(yè)健康的考慮等。評(píng)價(jià)和監(jiān)督辦公室（簡(jiǎn)稱OEV）,監(jiān)督美洲開(kāi)發(fā)銀行的內(nèi)部問(wèn)責(zé)和監(jiān)督制度。OEV獨(dú)立于美洲開(kāi)發(fā)銀行的管理，直接向執(zhí)行董事報(bào)告，并聲稱“不受來(lái)自外部和利益沖突的壓力”。②

美洲開(kāi)發(fā)銀行的獨(dú)立審查機(jī)制（IIM）產(chǎn)生于1994年，于2001年和2005年重新修改。IIM允許“受影響人士”索賠物質(zhì)損害，該損害是由于美洲開(kāi)發(fā)銀行未按照其自己的業(yè)務(wù)政策或規(guī)范所導(dǎo)致的。如果IIM協(xié)調(diào)員認(rèn)為是實(shí)質(zhì)性的投訴，會(huì)從調(diào)查名冊(cè)任命協(xié)調(diào)員，然后該協(xié)調(diào)員將索賠轉(zhuǎn)發(fā)給執(zhí)行董事，董事會(huì)主席，和泛美開(kāi)發(fā)銀行管理組織。然后美洲開(kāi)發(fā)銀行管理處要么批準(zhǔn)該申訴，要么將其發(fā)送回從名冊(cè)中選擇的調(diào)查員。該調(diào)查員重新準(zhǔn)備一個(gè)關(guān)于是否正式開(kāi)展調(diào)查的提議，然后將其放在執(zhí)行理事會(huì)做決定。如果執(zhí)行理事會(huì)決定授權(quán)進(jìn)行調(diào)查，將從調(diào)查員名冊(cè)中委任至少三人組成小組。隨后，該小組進(jìn)行訪問(wèn)所有有關(guān)記錄和工作人員，如果同意的情況下，并去該成員國(guó)領(lǐng)土內(nèi)調(diào)查。最后，當(dāng)調(diào)查小組作總結(jié)，它會(huì)提交給行長(zhǎng)和執(zhí)行局一份載列所有調(diào)查結(jié)果和建議的書面報(bào)告。執(zhí)行理事會(huì)隨后就投訴做出行動(dòng)的決定。

IIM中有幾項(xiàng)限制值得關(guān)注，第一，調(diào)查的專家小組不是常設(shè)的，專家一般從專家名冊(cè)中選出；第二，申訴在提交給執(zhí)行理事會(huì)和美洲銀行管理層之前必須進(jìn)行過(guò)了調(diào)查，調(diào)查是其前置程序；第三，IIM只能在其報(bào)告中做出事實(shí)的認(rèn)定，不得提出解決辦法或補(bǔ)救措施；第四，若貸款已發(fā)放95%，則不再啟動(dòng)獨(dú)立審查機(jī)制。

三、非洲開(kāi)發(fā)銀行

在非洲開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)，審計(jì)長(zhǎng)辦公室的反腐敗和欺詐司（ACFD）負(fù)責(zé)確保所有非洲開(kāi)發(fā)銀行的內(nèi)部行為，如調(diào)查在非洲開(kāi)發(fā)銀行內(nèi)的腐敗，欺詐活動(dòng)，或指控工作人員不當(dāng)行為。通過(guò)調(diào)查，ACFD旨在通過(guò)詢問(wèn)確定有關(guān)當(dāng)事方犯下的非法行為索賠的有效性是否“可能性更大”。ACFD向行長(zhǎng)報(bào)告其調(diào)查結(jié)果，由行長(zhǎng)最終決定是否調(diào)查證實(shí)了提交的索賠。如果行長(zhǎng)認(rèn)為有問(wèn)題的當(dāng)事方從事腐敗，欺詐或其他不當(dāng)行為，非洲開(kāi)發(fā)銀行：（1）將停止涉及有罪一方的項(xiàng)目，可以要求其返回授予給它的任何貸款；（2）將啟動(dòng)內(nèi)部程序?qū)谷魏斡羞`法行為的銀行人員；（3）以將有罪的合同方列入“黑名單”；（4）可能是指任何及所有涉案的有關(guān)成員國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)。③

非行的外部審查機(jī)制稱為獨(dú)立審查機(jī)制（簡(jiǎn)稱IRM），其區(qū)別于內(nèi)部機(jī)制的關(guān)鍵在于，其允許個(gè)人、組織或其他民間團(tuán)體等利益相關(guān)者向非行提出申訴，一般是因?yàn)橐恍┵J款項(xiàng)目違反了非行的政策或程序。IRM的合規(guī)審查調(diào)解組（CRMU）主要負(fù)責(zé)。當(dāng)非洲開(kāi)發(fā)銀行利益相關(guān)者提出調(diào)解或合規(guī)審查的請(qǐng)求時(shí)，可以啟動(dòng)IRM。CRMU主任為整個(gè)審查過(guò)程把關(guān)。收到請(qǐng)求后，決定是否應(yīng)進(jìn)行調(diào)解或?qū)彶椤Ｕ?qǐng)求者的也可能在這些程序之下進(jìn)行投訴。如果請(qǐng)求者同意調(diào)解，CRMU主任擔(dān)任調(diào)解員，期限一般為三個(gè)月。如果調(diào)解成功，CRMU主任則須在調(diào)解完成后三十天內(nèi)提交報(bào)告。若調(diào)解不成功，CRMU主任將報(bào)告提交給各部門長(zhǎng)官、行長(zhǎng)和非行管理層組成的團(tuán)隊(duì)來(lái)主持調(diào)解。總的來(lái)說(shuō)，非行的外部機(jī)制很難評(píng)估，到目前為止該機(jī)制只被用過(guò)一次，并且在非行憲章中有關(guān)于其不受國(guó)內(nèi)法院管轄的條文，所以大多數(shù)的申訴者寄希望于IRM遵循有關(guān)非行規(guī)則改變那些有問(wèn)題的項(xiàng)目。

四、上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行的展望

2010年11月25日，上海合作組織成員國(guó)第九次總理會(huì)議上，總理建議成立上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行，并探討共同出資、共同受益的新方式。如果上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行成立，中國(guó)在該行中將扮演重要角色，深化中國(guó)與上合組織其他國(guó)家的經(jīng)貿(mào)、投資、金融等領(lǐng)域的交流與合作，幫助區(qū)內(nèi)成員國(guó)積極應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)。

開(kāi)發(fā)銀行都較強(qiáng)的地域性，而上合組織成員國(guó)分布于歐洲、中亞和東亞等，在制定政策等方面需要考慮各成員國(guó)的具體情況，并且隨著上合組織有望在未來(lái)吸收更多的成員國(guó)，如果上合組織開(kāi)發(fā)銀行成立，也應(yīng)當(dāng)考慮更多的國(guó)家不同的發(fā)展?fàn)顩r。如同其他開(kāi)發(fā)銀行吸收區(qū)外國(guó)家成員，一般都是資金雄厚的發(fā)達(dá)國(guó)家，上合組織開(kāi)發(fā)銀行可以借鑒采用此種模式。

資本構(gòu)成方面，可以分為普通資金和特別資金。普通資金方面，目前中國(guó)和俄羅斯兩國(guó)在上合國(guó)家中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高。上合組織開(kāi)發(fā)銀行的資本應(yīng)當(dāng)以中俄兩國(guó)作為主導(dǎo)，而我國(guó)作為上合組織中最大的經(jīng)濟(jì)體和開(kāi)發(fā)銀行建立的倡導(dǎo)者，可以適當(dāng)多占股份。并且可以參考其他開(kāi)發(fā)銀行，采用組織內(nèi)國(guó)家和組織外國(guó)家共同參股的方式，吸納一些發(fā)達(dá)國(guó)家的資金注入，更好的為組織內(nèi)國(guó)家服務(wù)。特別基金，可用于優(yōu)惠貸款等事項(xiàng)，特別基金一般來(lái)自于捐贈(zèng)。

決策機(jī)制和投票權(quán)方面，可以參考目前開(kāi)發(fā)銀行的普遍做法，采用理事會(huì)、董事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)等三層權(quán)利機(jī)構(gòu)，更好的分配權(quán)利。在投票權(quán)方面，采用目前國(guó)際金融組織普遍采用的加權(quán)投票制度，加權(quán)的幅度則以股權(quán)的數(shù)額為準(zhǔn)。

貸款制度方面，也應(yīng)當(dāng)分為普通貸款和優(yōu)惠貸款，普通貸款屬于銀行的主要業(yè)務(wù)，利率較優(yōu)惠貸款高，期限以15年到30年為限，規(guī)定一定的寬限期限。優(yōu)惠貸款則來(lái)源于特別資金，規(guī)定較為優(yōu)惠的利率，重點(diǎn)支持組織內(nèi)貧困地區(qū)的發(fā)展，如我國(guó)的西部地區(qū)，中亞國(guó)家的一些貧困地區(qū)。支持的重點(diǎn)則可以參考世界銀行、亞行等項(xiàng)目，若該地區(qū)或項(xiàng)目已獲得其他開(kāi)發(fā)銀行的貸款支持，則優(yōu)先可以考慮其他貧困地區(qū)。同時(shí)貸款制度可以借鑒亞行，私人企業(yè)可以成為借貸的對(duì)象，更好的有利于一些中小企業(yè)的發(fā)展，但是對(duì)于什么樣的企業(yè)能得到貸款和企業(yè)貸款的擔(dān)保制度應(yīng)當(dāng)做出詳細(xì)的規(guī)定。

監(jiān)察機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)內(nèi)部和外部結(jié)合的責(zé)任機(jī)制。內(nèi)部機(jī)制負(fù)責(zé)上合組織開(kāi)發(fā)銀行的內(nèi)部的腐敗、欺詐等行為，并針對(duì)工作人員進(jìn)行內(nèi)部的檢察與監(jiān)督。內(nèi)部機(jī)制可以借鑒亞行和非行中的設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)，這個(gè)部門應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于其他部門，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)督的范圍可以從行長(zhǎng)直到低級(jí)工作人員。外部責(zé)任機(jī)制建立的目的，應(yīng)當(dāng)是以審查貸款項(xiàng)目是否符合該貸款的政策與程序。銀行應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)專門的外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，任何利益的相關(guān)者可以向銀行提起申訴，銀行則可以對(duì)申訴進(jìn)行調(diào)查。綜合到三大區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行的外部機(jī)制，在這個(gè)方面均傾向于以調(diào)解的方式進(jìn)行，筆者認(rèn)為調(diào)解能讓貸款者與“利益相關(guān)者”之間更好的達(dá)成妥協(xié)，在目前看來(lái)是一種較好的方式，盡管其可能在程序和期限上有所缺陷。

總的來(lái)說(shuō)，上海合作組織開(kāi)發(fā)銀行的建立，將為上合組織注入新的活力，也為我國(guó)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。但到目前為止，上合組織開(kāi)發(fā)銀行的建立還只是一個(gè)初步的意向，未來(lái)還有一段很長(zhǎng)的路要走，諸如資本構(gòu)成、決策機(jī)構(gòu)、投票權(quán)等事宜都要經(jīng)過(guò)深度的探討，才能達(dá)成一致的方案。但是不管怎樣，我們應(yīng)當(dāng)保持樂(lè)觀的態(tài)度來(lái)期待上合組織開(kāi)發(fā)銀行建立。而在目前這一段時(shí)間里，我國(guó)可以利用在亞行、美洲銀行、非行等區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行的探索與實(shí)踐，為上合組織開(kāi)發(fā)銀行的建立提供經(jīng)驗(yàn)。