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1我國土地資源儲備制度

我國土地資源儲備制度發展經過起步階段、推廣階段和當前的全面發展階段3個階段。土地資源儲備制度的運行模式大致可以分市場主導型、政府主導型和行政指導與市場相結合型3種模式［4］。

1.1我國土地資源儲備制度發展階段

(1)起步階段。1996年8月，上海市土地發展中心成立，標志著我國開始正式建立城市土地資源儲備制度。該制度的主要出發點是盤活城市存量土地，優化土地資源配置，加強政府對土地資源的宏觀調控能力。不久后杭州市、青島市等城市相繼成立了土地儲備機構，開始對城市土地資源儲備制度進行理論研究和實踐探索，并嘗試出臺相關的地方性法規。(2)推廣階段。在1999年全國集約用地市長研討班上，杭州的土地儲備制度建設成果和經驗引起了非常強烈的反映。同年6月，國土資源部通過內部轉發文件的形式開始向全國范圍介紹杭州市和青島市的土地儲備運行經驗，之后武漢等城市相繼成立牛地儲備機構。(3)全面發展階段。2011年4月《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》下發，文件對各級地方政府應嘗試建立土地收購儲備制度做出了明確的要求。在國務院和國土資源部的推動下，各地積極開展城市土地儲備工作，各級儲備機構在全國范圍內遍地開花。

1.2我國土地資源儲備制度運行模式

1.2.1市場主導型—以上海市為例由于上海市城市規模和土地價格在全國排在前列，政府壟斷土地一級市場的經濟能力不足，加之上海市土地資源市場競爭意識較強，選擇以市場為主導的土地資源儲備模式，可以充分發揮市場配置土地資源的機制。具體模式為:上海市土地發展中心在取得土地后只負責對土地進行適當的基礎設施配套建設，然后由土地管理部門將其推向市場進行出讓。從土地收購儲備的機制設計上看是這單一土地儲備結構模式，即土地發展中心參與負責土地收購儲備的整個流程，并建立市、區兩級，以市一級為主導的土地儲備網絡體系。這種模式的資金來源一般來源于財政撥款、銀行貸款、土地收購補償費、前期開發費的返還及土地出讓后的收益等。

1.2.2政府主導型—以杭州市為例杭州市城市面積和土地市場規模相對較小，加之經濟發展很快，政府實力較強，為其建立以政府為主導的土地儲備模式奠定了堅實的基礎。杭州市土地儲備運作基本模式為以政府為主導的基礎上充分發揮市場在土地資源配置中的作用，以達到行政主導和市場運作相結合的目的［5］。杭州市的土地儲備中心由土地收購儲備委員會和土地儲備機構兩部分構成，屬于雙結構模式。土地收購儲備委員會主要職能是制定土地儲備和出讓年度計劃和相關政策、協調相關部門關系、監督資金到位和運轉情況以及監管國有土地資產的運作等。杭州市政府明文規定杭州市區范圍內所有存量土地都必須納入土地儲備體系當中，并由政府統一收購和儲備，再經過土地儲備中心前期開發成為“熟地”后統一推向市場進行出讓［6］。

1.2.3行政指導與市場相結合型—以武漢市為例武漢市城市規模處于上海市和杭州市之間，政府想要完全壟斷土地一級市場困難較大，但要完全交給市場也不太現實，因此其選擇了行政指導和市場相結合的模式。武漢市土地儲備在實踐的過程中逐漸形成了以土地整理儲備供應中心和土地交易中心為核心，以土地儲備制度和土地交易許可制度為支撐，以市場為紐帶的運作機制，形成了土地收購儲備、開發和交易相結合的管理體系。武漢市土地儲備模式的特點是交易許可和先買權的使用。交易許可是指土地使用者需提交交易申請，在該申請獲得批準的情況下，土地使用者才可進行土地交易;先買權是指政府可以優先購買土地作為儲備用地。

2我國海域資源儲備管理現狀

2.1我國實行海域資源儲備管理的現實需求

2.1.1強化政府對海域使用權市場宏觀調控的需要隨著海域使用權市場的不斷發育和完善，通過市場機制取得海域使用權已成為我國海域使用權出讓的重要方式。由于海域使用權市場具有和土地使用權市場同樣的逐利特征，一些企業財團可能會憑借強大的資金勢力，囤積大規模的海域使用權，炒作海域使用權，從中牟利，從而扭曲海域使用權市場，影響海域資源正常的開發利用秩序。為此，必須建立政府主導的海域資源儲備機制，依據海洋功能區劃、海域使用規劃和海域使用權市場需求，分功能用途、分類型、有計劃、有步驟地向市場推出海域使用權，有效控制海域使用權一級市場的供給總量，調控海域使用權二級市場的發展方向，避免海域使用權市場價格的大幅度波動，促進海域使用權市場的健康發展。

2.1.2盤活海域資源存量，優化海域資源配置的需要根據我國海域使用相關的法律法規規定，不同用途的海域使用權使用期限各不相同，最多的建設工程用海為50年。海域使用權到期不辦理續期申請的海域，需要收回海域使用權，重新出讓。歷史上的許多鹽業用海，由于海鹽生產工藝的改進和市場需求的波動，許多鹽田被廢棄或使用效益極低。一些養殖用海也因長期淤積或環境惡化而廢棄，使用效益極低。另外，由海域使用權出讓產生的一些邊角海域也長期閑置。以上海域資源存量在一些區域規模可觀，嚴重阻礙著海域資源開發利用進程和海洋經濟發展速度與質量。為此，必須建立政府主導的海域資源儲備機制，將使用權到期海域收回儲備，將廢棄低效鹽田收購儲備，將廢棄、低效養殖用海置換并整治修復，將分散閑置的海域通過置換規整。在此基礎上，建立基于海洋功能區劃的分級分類海域儲備數據庫，由政府統一規劃、統一整理，統一出讓，盤活海域資源存量，優化海域資源配置。

2.1.3進一步完善海域使用權市場機制的需要早在2002年財政部和國家海洋局就聯合發文，要求海域市場需求較大、海域開發利用程度較高的地區要有計劃地開展海域使用權招標、拍賣、掛牌出讓工作，探索海域使用權出讓的市場運作機制。至現在一些地區海域使用權市場初步完備，但是還有很多地方海域使用權市場仍存在很多問題。其中主要原因之一就是海域資源儲備能力不足，缺乏專門從事海域資源儲備、交易的組織機構，不能保證海域使用權交易的公開、公平和公正等市場經濟原則。為此，必須建立海域資源儲備機制，以政府儲備的海域資源公開、公平、公正招標、拍賣、掛牌出讓等活動規范海域使用權一級市場的交易機制，引導和培育海域使用權二級市場的健康發展。

2.1.4優化海域海岸帶整治修復工作機制的需要從2010年起國家利用海域使用金返還支持地方開展海域海岸帶綜合整治工作，至2014年，財政部和國家海洋局共批準了海域海岸帶整治修復項目74個，使用中央分成海域使用金16.75億元。這些海域海岸帶整治修復項目的實施對改善我國海域海岸帶資源環境狀況具有重要的作用，一些海域通過綜合整治修復，海域環境大為改善，海域使用價值飆升，效果十分明顯。但是這些項目在執行過程中，沒有專門負責項目執行的部門機構，多依托地方海洋管理部門。形成地方海洋行政主管部門既是項目執行的主體，也是項目執行的監管者，導致項目執行過程中，責任分工不清，工作機制不暢，很多項目不能按照計劃進度執行，地方配套經費額度普遍偏低，甚至缺失等問題。因此，必須創建海域資源整治儲備機制，由海域資源整治儲備機構專門負責海域海岸帶整治修復項目的執行工作，以優化海域海岸帶整治修復工作機制。

2.2我國海域資源儲備管理的發展現狀

近十年來的沿海開發熱潮驅動了建設用海的大量需求，為協調好不同行業用海的關系，保證重大建設項目用海需求，我國一些地區正在探索開展海域資源儲備管理工作，試圖通過對海域資源“統一規劃、統一儲備、統一配置”來整合盤活海域資源，實現國有海域資源的優化配置和保值增值。從2010年開始，福建省漳州市漳浦縣，江蘇省南通市、浙江省舟山市、福建省莆田市等一些沿海地區目前相繼成立了海域資源儲備機構，通過收回、收購、置換、新開發等方式對規劃開發利用的海域、無居民海島進行儲備，并建立了海域海島儲備數據庫。由海域資源儲備機構將儲備的海域、無居民海島使用權以招標、拍賣和掛牌出讓的方式有計劃地推向市場。江蘇省南通市、福建省東山縣、浙江省象山縣等政府為此還專門出臺了海域儲備管理相關辦法。2010年，福建省莆田市參照林權改革和土地儲備管理的方法，從養殖用海海域收儲入手，在涵江區、秀嶼區嘗試收儲海域2000hm2。這是我國海域資源儲備范圍、方式、程序和資金來源等方面的第一次實踐探索。2013年1月，浙江省第一宗公開招標拍賣掛牌的建設用圍填海政府儲備項目海域使用權在象山縣出讓成功。該項目是象山縣海洋與漁業局組織實施的鶴浦鎮盤基塘1號宗海，中國功效集團(寧波)海洋經濟發展有限公司以2536萬元的成交價競得該宗海域使用權。2013年12月，象山縣海洋與漁業局又對1宗面積19.5038hm2的海域提出海域儲備申請，呈報浙江省海洋與漁業廳審批。2014年2月，南通市海域儲備中心完成腰沙海域面積496.5hm2漁業用海的儲備和超過2670hm2建設用海域的儲備。

2.3我國海域資源儲備管理工作存在的問題

海域資源儲備管理制度在我國正處于萌芽發展階段，沿海各地都在探索可行的實施方法。由于我國現行的社會制度和對海域資源價值認識的不足，海域資源儲備管理工作中仍存在著許多問題:①海域資源儲備機構職能定位不明確。目前，許多地方雖然明確了海域儲備管理機構的職責，但海域資源儲備機構職能定位上仍不明確，有些地方直接掛靠海洋行政管理部門、有些地方單獨設立事業單位，還有些地方按照國有企業管理。②海域資源儲備管理人才短缺。由于海域資源儲備管理是一種新工作領域，加上海域資源儲備管理工作內容復雜繁多，既涉及海域資源測量收儲，又涉及海域資源工程整治，還涉及海域資源價值評估與市場出讓，這種專業知識全面，專業技能突出的復合型人才當前極為短缺。③海域資源儲備管理運行機制有待完善。一些地方雖然已經嘗試海域資源儲備管理工作，但由于海域資源收儲、整治修復與管理需要大量的資金投入，地方政府財政投入有限，海域使用權抵押貸款只有少數金融機構認同，融資難度較大。④海域資源儲備管理國家政策引導不足。雖然一些地方政府開展了海域資源儲備管理的工作嘗試，但創建一種新的海域資源管理制度需要人才、資金、設施等多方面的投入，現行的海域使用管理制度在某些方面仍有掣肘，需要國家從宏觀上對海域資源儲備管理制度予以引導和扶持。

3土地資源儲備制度對海域資源儲備管理的啟示

海域資源和土地資源具有很多相似特征，土地資源的許多管理思路在海域資源管理中值得借鑒，但海域資源也存在一些自身特征。因此，海域資源儲備管理可在土地資源儲備管理制度的啟發下，構建如下管理環節。(1)以海域海岸帶整治修復工作為契機，構建海域資源整治儲備中心。以國家海域海岸帶整治修復工作契機，構建市級海域資源整治儲備(交易)中心，將海域海岸帶整治修復項目執行交給海域資源整治儲備(交易)中心，由其專門負責海域海岸帶整治修復項目的執行工作，達到執行和監管工作的分離。海域資源整治儲備(交易)中心可憑借自身的海域資源儲備職能，將亟須整治修復的海域，納入國家海域整治修復工作計劃，將整治完備可供開發利用的海域資源納入海域資源儲備數據庫，按計劃推向市場，同時可將海域使用權出讓的部分收益，投入到海域海岸帶整治修復項目，彌補地方配套經費不足的問題，以理順目前我國的海域資源整治修復儲備機制。(2)實行海域資源的分類多途徑儲備。按照海洋功能區劃對海域空間的用途管制要求，對海域資源實行分類儲備。在農漁業功能區，依據海域資源的開發適宜性，可分農業圍墾海域、圍海海域、底播養殖海域、浮筏海域等進行分類儲備。在交通運輸功能區，可依據深水岸線資源的承載能力大小，進行分級儲備。在工業與城鎮建設功能區，根據圍填海造地適宜區域規模、形狀、分布及其資源環境影響等條件，進行分區儲備。以上各類海域資源的儲備途徑包括:①海域使用期限屆滿，被依法收回;②閑置海域，依法收回;③為實施海域功能區劃需要調整使用的海域;④取得海域使用權后無力繼續開發，又不具備轉讓條件的海域;⑤為公共利益或實施海域功能區劃需要進行儲備的海域;⑥其他需要儲備的海域。(3)完善海域資源使用價值評估和有償使用制度。從海域資源資產及其開發利用收益層面開展海域資源的價值評估，建立海域資源價值評估機制，既能核算海域資源的資產價值，又能實現對海域資源開發利用價值的經濟評估。海域資源價值評估為海域資源使用權的市場招標、拍賣、掛牌出讓等一級市場的完善提供技術保障，同時也可為海域資源使用權出租、抵押、入股等二級市場的發育壯大提供基本的價格確定機制，實現海域資源的市場配置與優化，保證海域資源儲備制度的落實［7］。(4)實施有計劃地海域資源儲備與供給制度。海域資源儲備是應依據地區海域資源開發利用實際情況進行有計劃的收購儲備。在完成前期收購、儲備、開發后，應根據海域開發現狀、海域資源市場供需情況等，有計劃地把儲備好的海域資源推向市場，通過招標、掛牌、拍賣等方式出讓。保證海域流轉的市場化程度。海域資源儲備應該以海洋功能區劃與各類規劃為依據，協調好各類用海的分配，使政府更有效地對市場進行宏觀調控。

作者：王衍王鵬索安寧單位：海南省海洋監測預報中心國家海洋環境監測中心國家海洋局海域管理技術重點實驗室