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《人口與發展雜志》2014年第二期

1當前我國的貧困狀況

作為一個世界性難題，貧困問題就像頑疾一樣緊緊纏繞著我國發展的腳步。我國地形復雜，自然災害的發生十分頻繁，干旱、洪澇、風雹、病蟲害、霜凍、地震、泥石流等災害常有侵襲。這導致我國貧困人口十分龐大，貧困程度十分深重，返貧率較高，貧困的頑固性、潛藏性、持久性影響著居民脫貧致富。

1．1貧困人口數量龐大按照國際標準計算，中國貧困人口數僅次于印度，在國際上排名第二。截至2009年底，中國貧窮人口總數為1200萬人，占全國人口數的0．9%，其中農村貧困人口占中國貧困人口的90%以上，農村貧困成為當代中國一個嚴峻的現實問題。而且，中國老年貧困人口數量十分龐大，已經超過1800萬人，老年貧困發生率超過10%。如何在快速老齡化的情況下完善老年保障體系、緩解老年貧困是當前政府要解決的一個重點問題。根據世界銀行確定的日均消費1美元的標準計算，中國目前還有1．5億農村人口生活在貧困線以下。2012年初，中央政府決定大幅度提高貧困標準，將農村居民人均年收入2300元作為新的扶貧標準，這個標準比2010年的1274元的標準提高了92%，比改革開放初期的100元更是增加了230倍(見圖1)。本次提標之后，已經十分接近國際上使用多年的日均消費1．25美元的國際標準，其結果是我國符合標準的貧困人口增加了4倍，近1億多農村貧困人口受惠于該項制度。圖1改革開放以來中國扶貧標準變化情況(根據歷年數據整理)

1．2農村社會保障的減貧效果有待提升近些年，雖然各級政府財政轉移支付力度不斷加大，農村社會保障體系逐步建立起來，但新農合、新農保、農村低保等這些保障措施對農村居民的減貧效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也僅僅體現在那些遭遇重大疾患的個人及其家庭身上，因為他們可以由此得到數目可觀的經濟補償。對于大部分農村家庭來講，每月幾十元錢的養老金僅夠買一桶油。不管是農村還是城市，疾病仍然是貧窮的重要致因。雖然全民醫保基本上做到了制度全覆蓋，但由于制度設定得不盡合理，百姓的醫療負擔并沒有明顯減低。尤其是對于常規的醫療行為，醫療保險所起的作用可以忽略不計，除非得了大病、重病，醫療保險才能發揮一定的緩解作用。調查顯示，當前新農合對于農村居民的減貧效應僅為1%左右，可以這樣認為，100個貧困家庭，大約只有1個家庭能夠因為發生重大疾病之后獲得了醫療保險數量可觀的補貼而不至于陷入困境。同等情況出現在城市的幾率要遠遠高于農村，可以達到20%。因此說，當前醫療保險對于貧困尤其是農村貧困的減緩作用并沒有預期的那么明顯。而且，作為介于公益與市場兩者之間的準公共產品，在實際運行中往往會更多地傾向于市場而演變成為準市場化產品。這樣，不但患者的負擔沒有減輕，國家的醫療資源由于疏于節制也造成極大浪費。

1．3反貧困已經進入攻堅階段諸多跡象表明，我國已進入貧困治理的后攻堅時期。世界銀行研究得出結論，當一個國家或地區的貧困發生率降低到10%左右的水平時，將進入攻堅克難階段。此時，扶貧的成本也會大大提高，減貧效果會逐步降低，這也是經濟學上所稱的“邊際效益遞減規律”。為此，2011年5月頒布的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》指出:“鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，“更加注重增強扶貧對象自我發展能力，增強貧困地區發展內生動力。”這說明，傳統的單純救濟式的扶貧辦法有待調整，發展型、內涵式的扶貧方式亟待推廣實施。

1．4失地農民的貧困問題不可忽視由于我國征地制度還有待進一步改革完善，征地居民社會保障制度建設相對滯后。目前，我國有8300多萬征地居民，且每年以400萬左右的速度在增加。他們眼前可能會獲得一大筆現金收入，但是因為失地成為市民或者準市民之后，其生活成本會成倍增加。不少征地居民已經處于困境狀態，成為影響我國社會穩定的龐大群體。統計顯示，來自于農村的群體性事件有超過60%都是因為征地所引起。在一些資源環境承載力低下、生態環境十分脆弱的地區，當地政府借口扶貧開發、旅游富民，結果不但沒有讓當地百姓從中獲益，反而使生態環境遭到嚴重破壞，加劇了當地百姓的貧困程度。

1．5殘疾的發生亦為貧困的重要致因調查顯示，無論是城鎮還是農村殘疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50－70%不等(見圖2)。許多殘疾人家庭平均月收入不足500元，其中多重殘疾人家庭幾乎沒有任何經濟來源，生活最為困難。重度殘疾人多數生活不能自理，甚至無法移動身體。這部分人雖已大部分納入低保，但由于生活支出成本高，需要他人進行護理和生活照顧等，因此家庭負擔很重。圖2城鄉殘疾人家庭人均年收入與全國平均水平比較示意圖資料來源:第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報。

2當前我國反貧戰略及反貧工作中存在的問題

由于市場機制的缺陷性和市場競爭的殘酷性，社會中總有一部分人會成為脆弱群體。從促進社會進步和穩定發展的大局出發，有必要建立一種社會保護機制，幫助這部分群體擺脫困境。緩解乃至消除貧困尤其是中西部農村地區的貧困，實現城鄉統籌協調發展是中國政府的長期奮斗目標。有鑒于此，保護弱者，消除貧困，理所當然地也就成為我國社會保障制度的重要擔當。在當今社會經濟快速發展的同時，各級政府及社會各界從未放棄與貧困的爭斗，一直沒有放松大規模的貧困治理活動。比如在1986～1993年，將貧困治理列入國民經濟發展規劃，進行大規模扶貧開發，特困地區、“三西”地區移民陸續開展。1994～2000年，出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，加強直接面向農戶的反貧困行動，加強教育和衛生事業援助。1995年，世界銀行西南扶貧項目開始實施。2000年8月，西部開發助學工程拉開帷幕。2006年10月，雨露計劃(陽光工程)希望工程、光彩事業、文化扶貧、母親水窖等社會性扶貧活動全面啟動。《農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》以整村推進、勞動力轉移培訓、產業化扶貧和自愿性移民作為主要的扶貧策略。經過建國以來60多年的不懈努力，我國反貧困事業取得了巨大成就。農村貧困人口規模從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發生率從10．2%下降到3．8%，數億中國人擺脫了貧困。世界銀行公布的數據表明，過去近30年里，中國對世界減貧事業的貢獻率達70%。但是，我國的治貧工作也存在不少問題。比如，更多的是一種在經濟制度上的扶貧干預，有些甚至還帶有一定的政治色彩。而當扶貧者出于政績考慮時，扶貧工程往往只注重“輸血”而不注重“造血”，注重當前效益，忽略可持續效果，這就難免出現高調炫富與比窮并存的非常態現象。

2．1最低生活保障制度需要適當調整在當前比較典型的城鄉救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。該制度的設計仍是一種基于收入補貼的反貧困政策。該制度對收入低于最低標準的家庭給予一定的現金補貼，雖然能夠暫時緩解貧困，但導致貧困的本源性因素卻不能消除，只能維持受助者最起碼的生活水平而并不能使他們脫貧，因此不僅不能解救窮人，反而促進了貧困的再生產。而且這類制度的成本(包括經濟成本和機會成本)也是很高的，往往會耗費大量的人財物力。隨著低保制度含金量的與日俱增，使得低保資格比低保金本身更重要，于是這部分人便逐漸產生了“福利依賴”，甚至會以能夠享受到低保救濟為榮。而另外一部分處于低保邊緣的臨界人員受到刺激，會千方百計地要求進入低保行列。許多實證研究明，我國近年來快速增長的低保對象中，增量主要是有勞動能力的救助對象及其家庭成員，一些城市中這部分對象的數量已經占低保對象總數的95%。這種政策的負激勵性弱化甚至壓制了低保享受者的能動性、積極性和創造性。因為按月從政府那里領取救濟金的人，不愿意自雇謀生從頭做起。許多人認為自雇以后將要損失應得的救濟金，謀生的風險太大。早在中國建立城市低保制度之初，澳大利亞的彼得•桑德斯教授就前瞻性地提出了中國的低保制度所具有的三個先致性缺陷:不能真正幫助救助對象脫貧;需要較高的人工操作管理成本;容易遭受來自各個方面尤其是非窮人以及準窮人的抱怨。由此來看，將幾千萬城鄉低收入群體庇護在低保制度之下，僅僅是權宜之計，絕對不是社會福利的最終目的。因為他們中至少有一半人是有勞動能力的。因此說，目前的低保制度在保障水平、覆蓋范圍及推進幅度方面都應當逐步趨緩，同時要積極尋求替代措施。對此，我們可以設想，在低保制度的基本水平下，輔之以能力培養，再加上個人資產賬戶等這些綜合措施同時使用，將能夠促進貧困者盡快脫貧致富。我們權且稱之為“救助+個人資產賬戶”型的脫貧措施，這樣既保住了底線，又有利于受助者得到發展。

2．2缺乏激勵的扶貧措施容易助長依賴思想長期的“輸血”式扶貧不但沒有提高貧困人口的“造血”能力，反而助長了他們的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是鎮定劑而非治病良藥，帶來的只有依賴而非自立。許多已經脫貧、被摘掉貧困帽子的地區打心眼里高興不起來，就像斷奶的孩子一樣難以適應新的生存方式。從小處著眼，在現實生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟。事實上救濟金不但剝奪了他們干事創業的動力，同時也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標簽(劉振杰，2010)。從宏觀來看，一個地區、一個縣為了得到貧困縣的帽子，千方百計往“貧困縣”里面擠，一旦進去就不愿再出來。而且，國家在這方面的退出機制也有缺陷，比如國家級貧困縣的核定名單是2001年確定的，到了2012年3月份才得以調整，長達11年時間各地情況會發生多么大的變化。這種情況不但會造成嚴重的資源分配不公，還會誘發這些地區的“貧困依賴”，甚至還會出現“高調炫窮”的怪事。①長此以往，福利制度的剛性對國家財政造成的負擔越來越嚴重。單純依賴外界救助的話，即使我們的政府會有這種能力，但卻不利于窮人本身的進步。因為雖然表面上可能會顯得富有，但內心依然是空洞的、貧窮的。如果沒有思想觀念的進步，以及在先進的思想觀念引導下的制度進步，哪怕多么繁華光鮮的地方，也只是表象和浮華而難以持久。如果我們不能憑借先進的理念、科學的思路設計出一套方法，讓我們的龐大繁雜的社會福利制度自我延續、更新、升級，僅靠長期制度外輸血，那么無論多富足的財政最后都會被壓垮。而適當調整扶貧策略，完善退出機制，通過發展生產，提高貧困地區自我積累與自我發展能力，則是貧困地區擺脫貧困的根本出路，也是扶貧未來工作要長期堅持的基本方針。

2．3現行制度不利于增強窮人脫貧能力傳統理論一般會認為貧困是由于收入不足。基于這種認識，政府總是把發展經濟作為緩解貧困的主要策略。以收入為本的救助制度設計的初衷是維持貧困居民的基本生活，缺乏發展性功能，所提供的現金、產品和服務都是以滿足人們尤其是窮人的最低消費或者基本消費為目的，這都是典型的“救急不救窮”傳統思維的延續。而且，長期以來，作為消費的基礎來源，收入一直是測量貧困的重要指標，比如“恩格爾系數法”、日均一美元法、“菜籃子法”、“收入比較法”等，并以此為據來制定各項反貧困措施。“高經濟增長、低社會福利”的發展之路雖然帶來了暫時的經濟騰飛，但由此帶來的中低端貧困階層的大量存在最終還是要拖累經濟健康、持續發展的后腿。多年來，雖然我國的扶貧政策做了多次調整，但始終擺脫不了就經濟談貧困、就貧困談經濟思維定式。其結果是:經濟的快速增長并沒有完全改變我國農村貧困人口數量龐大、貧困代際惡性循環的局面;絕對貧困雖有所緩和，但相對貧困明顯加劇，尤其是貧困代際惡性循環及“窮二代”現象較為普遍;大規模的扶貧之后，農村地區的貧富差距非但沒有縮小反而在加大。由于貧困者所擁有的資源很少，且需求是無止境的，一味地款物救濟也就強化了貧困的社會基礎，形成了貧困的循環與傳遞，最終導致福利依賴。要打破這種困局，就要轉變救助思路，由消極救助轉變為積極救助，在實施款物救助的同時，提升受助者自身脫貧能力，促使其盡快回歸主流社會。

2．4現行救助體制很容易滋生腐敗在市場經濟比較活躍的地方，雖然市場使個人得到解放，使人們得以自由地做出個人的選擇，但最大的缺憾是，市場總使情況偏向有權勢的人，公共資源總是集中于少數人手中。對于一些由政府提供的免費物品，在從政府派發到窮人手里的過程中，有權勢的人們排成隊去利用這個分配制度，在到達窮人手里時，已經微乎其微了。①現實生活中，大部分稅收只是為了官僚機構各項支出買單，而能夠流進窮人手里的卻很少，而且大多數官僚機構沒有什么激勵機制能夠驅使它們提高效率。境外的援助項目又制造出大量的官僚機構，它們很快就變得腐敗、低效和虧損累累。在財產調查、救濟款物發放的過程中也會導致濫用職權、挪用扶貧資金、夸大虛報扶貧成績，甚至貪污腐敗等現象層出不窮，這些問題的存在嚴重影響到貧困治理的效果。

2．5救助政策瞄準度不夠導致扶貧效果并不明顯好的政策也是一種資產。當前，我國農村貧困問題產生的根源主要在于政策失當。收入差距持續拉大，貧困群體規模不降反升，其直接動因也是缺乏資產的公平合理配置。能否進行資產積累，主要取決于社會政策所導致的個人身份、地位、就業及收入等綜合因素。由于潛在的制度缺陷，普通民眾尤其是邊緣群體總是有意無意地被排斥在資產積累的大門之外，即使是《八七扶貧攻堅計劃》這樣的開發式扶貧項目也輕易地將那些老弱病殘等絕對脆弱人口遺漏在外。這些扶貧方式基本上以整村推進，以勞動轉移培訓、產業化項目帶動為主，有針對性的瞄準度明顯不夠。而且，這些所謂的開發式扶貧的前提條件之一便是要求扶貧對象必須有一定的勞動能力，老弱病殘群體絕大部分是沒有任何勞動能力的，所以也就難以分享開發式扶貧帶來的好處。

3資產社會政策在治貧工作中的角色擔當

現代社會保障制度的啟蒙淵源乃近代濟貧制度，可以說，社會保障制度建立健全的首位目標，就是減緩貧困。因此，作為社會保障制度范疇之一的個人資產賬戶制度，在當前以及未來的發展過程中，毫無疑問地要把反貧困作為必然、應然的重要使命之一。

3．1資產社會政策的價值所在縱觀國際社會政策走勢，以資產為基礎的政策正在成為一項重要社會政策，該項政策被大多數西方國家甚至一些傳統福利國家如瑞典、英國等所接受并從中受惠。理論和實證資料均顯示，以資產為本的社會政策在增強人力資本、促進資本形成、幫助積累資產、消除參與障礙、創造發展氛圍等方面均有著獨特功效(張秀蘭，2002)。作為一種制度選擇和安排，資產社會政策更多地傾向于從維護人的收入權利轉向增進人的發展權利和賦予發展能力，公平合理地進行社會分配和再分配，為困擾社會發展的貧困問題提供新的思路，為社會政策開創了一個新的研究范式。尤其是對于社會發展與緩解貧困這樣一對難以融合的社會矛盾方面，資產社會政策給予更多的關注，力促經濟社會的協調發展。以資產為基礎的社會政策使公民的財產形成權開始向貧困人口傾斜，轉變了社會政策的主流意識形態，對社會發展路徑和方式具有重要影響。尤其是作為社會政策項目之一的個人資產賬戶，有可能成為社會政策與管理社會工程的主要工具。從社會角度看，資產社會政策從維護人的收入權利轉向增進人的發展權利和發展能力，要求受助者必須履行一定的社會責任才能獲得資助，強調將權利與義務相結合，有條件地提供援助。而且，還可以運用社會工作者的社會扶助機制支持低收入者和貧困群體增強就業能力以積累資產。這使得社會保障的內涵得以拓寬，社會保障的方式增加，社會保障的國家及用人單位的直接成本下降，社會團結、社會互助的成效上升(楊團，2002)。

3．2貧困治理措施應盡快調整一味地刺激并增加消費并不能脫離貧困，只有通過資產積累并適度消費才能使貧困者走向脫貧之路。當單純依靠傳統的增加收入的方式難以從根本上改變窮人困境的時候，不妨轉向以資產積累為基礎的救助方式，這應該是幫助窮人脫貧的一種良策。多年來，我國農村貧困的整體變化趨勢和貧困發生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態，各種類型反貧困政策的成效呈遞減之勢，反貧困的難度越來越大。尤其是農村的剩余貧困人口已經不能滿足開發式扶貧原來預設的基礎條件，對于部分貧困者而言，開發式扶貧的邊際效益幾乎為零(張秀蘭等，2005)。這一切表明，由城市先發展再帶動農村發展，由東部先發展再帶動中西部地區緊跟發展的思路在理論上是成立的，但實踐證明依靠發達地區自覺帶動落后地區、城市自覺反哺農村、富人自覺幫助窮人的所謂的“涓滴效應”①的設想，在實際的扶貧工作中難以取得預期效果。恰恰相反，由于豐滿的理想與骨感的現實之間反差甚大，還會遭致很多問題和麻煩。這也說明，現階段農村的反貧困戰略有必要做出相應調整，提倡發展型社會福利政策已成定勢。對此，華盛頓大學教授邁克爾•謝若登認為，這需要一種制度化的安排，為低收入群體建立一種資產積累模式，讓資產也成為政府轉移支付的一部分。比如，我們可以憑借為這些群體建立的資產賬戶，施行小額貸款，幫助有一定生產能力者進行資產建設，最終實現自雇脫貧。

3．3收入加資產的扶貧策略有助于強化治貧效果貧困是一個動態的現象，貧困發生的原因變化了，治貧的方式也應隨之變化。中國新型貧困治理政策的建構需要從資產建設理論中汲取經驗并進行反思。收入與資產有著非常密切的聯系，收入能被節余而形成資產，資產也可以用來投資換取更可觀的收入。窮人的生活來源僅僅依靠有限的收入，而非窮人則有收入和資產雙重來源。窮人一旦擁有了資產，雖然可能會出現暫時的困難，但經過一段時間的積累，會產生意想不到的福利效應。因為窮人的信心之源不僅在于資產增值本身，還在于通過增值為窮人實現自我價值，帶來無窮信心。收入和消費是必要的，但這并不能從根本上改善一個人的經濟狀況，一個人要獲得持續穩定的發展，必須通過資產積累并有效投資來實現。可以說，單憑一時的收入已經很難判定一個家庭貧窮或者富裕，如果一定的收入再加上逐步積累的資產則能夠讓人們過得更好。城里人富裕主要是擁有資產(如房產、股票、債券、個人賬戶等)。在我國，農村居民幾乎沒有可以自己自由支配且能夠持續增值的資產，林地、自留地(包括宅基地)雖然價值含量較大但不能隨意轉賣、抵押，無法轉換為資本發揮效益。

3．4為中低收入群體建立個人資產賬戶對于長期困擾人類發展的貧困問題，個人資產賬戶應有時代擔當。貧困地區或者貧困家庭陷入貧困的根本原因是缺乏內生資本(而非內置資本)，因為僅靠外界的幫扶始終是有限的。而儲蓄和資本積累是形成內生資本的主要途徑。通過為低收入人群建立個人資產賬戶，在政府等多渠道為該賬戶注資的同時，要求個人必須通過壓縮沒必要的消費，把結余出來的錢在賬戶內定期儲存，即使多么窮困也不能間斷。這就間接地強迫他們通過勞動積累一定的資產，以此循環往復不斷積累，自然就會形成一定量的內生資本。這雖然在短期內政府的財政支出會有所增加，但長期成本并不高甚至更低。如果措施得當，個人資產賬戶有可能開辟人類遏制貧困、遏制資源的無效損失、增進人類社會自我修復能力的新路徑。個人資產賬戶項目專門瞄準位于或低于貧困線收入水平150%或200%的(貧困線的定義)、收入平均值為貧困線的116%的個人，并要求他們調整消費行為，改變不良的生活方式，鼓勵其中有勞動能力的人向賬戶內定期定額存款，努力尋找工作以獲取收入。唐鈞曾經提出在低保制度中建立“個人發展賬戶”的設想，即對低保人員的低保金不作任何變動，將范圍限定在目前的醫療、住房等配套措施上，最終可考慮將各類社會保險和公積金都納入這條軌道中。政府可以為所有兒童(首先是特殊童)建立起屬于他們自己的個人資產賬戶，并為賬戶內注資補貼。兒童的家人或者親屬定期在賬戶內另外定期不定期注資，前提是所有這些積累的資金不得動用，直到兒童年滿18歲時方可用于教育、首次購房等發展事項。建立個人資產賬戶除了需要政府財政上的支持外，非政府組織、民間基金組織和個人的輔助也是必不可少的。還可以企業和其它社會組織、經濟組織冠名的形式，為青少年兒童提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，避免貧困的代際傳承。表面上看，引入資產建設理念，通過政府輔助設立個人資產賬戶，在短期內需要大量的財政負擔。但從長期考慮，如果個人賬戶的功能得以充分發揮，受保障人的積極性得以充分調動，政府的保障成本將會明顯趨于降低。這里有一個主要問題需要我們注意，這就是在設立個人資產賬戶的初期，尤其是在給予賬戶配款時，一定要客觀、明確區分高、中、低收入群體，如此才能更有針對性，才能實現制度制定的初衷。區分的辦法既要經過民主評議又要經過家計調查，還包括銀行賬戶等的篩查。如何才能讓政府、社會的公共資源真正惠及那些需要扶助的貧困群體，一直是我們感到困惑而需要加以關注和研究的重點課題。

3．5通過人力資本的提升為貧困人口增權賦能在權利的不平等、權力的缺失成為減貧的最大障礙的情況下，增能賦權便成為減貧的關鍵環節，通過制度建設增權賦能至關重要。但是，個人能力的獲得并不是毫無成本、一蹴而就的，這里所謂的成本即是人力資本投資。臺北“家庭發展賬戶”和蘇州滄浪區“圓夢計劃”兩個個案的成功，均協助項目參與者積累了一定資產，擺脫了長期貧困，提升了個人信念與教育水平，擴大了人際交流與社會參與等。這些脫貧經驗，可以說是現代社會救助理念的成功實踐，對于我們創新救助思路、轉變救助策略有很大的啟發意義。我們常常在思考，那些破產的資本家雖然身無分文，為何經過努力還能夠迅速擺脫困境?為何有些窮人再怎樣折騰也難以爬出貧困沼澤?其實道理很簡單，窮人與破產者之間的區別是:由于受本身脫貧能力的大小以及外在諸多因素制約，破產是暫時的，而貧窮則可能是持久的。人們似乎更重視有形資本的積累，對于無形的人力資本很容易疏忽。窮人所擁有的僅僅是滿足溫飽的有限資料，缺乏的則是資產的積累，其中較為重要的一項因素就是無形資產(比如人力資本等)，以至于世上那些發財的故事無論多么精彩，也只能像一部武俠小說一樣閑來讀讀，或者像做了一套精神體操一樣，僅僅獲得了一時的快感和沖動，至于能否因此而改變困境則仍未可知。因此，在對貧困人口實施款物救助的同時，要更加注重這些群體人力資本的提升，從根本上打破貧困的代際相傳，增強貧困人口的自我發展能力及抗風險能力。可以這樣認為，資產社會政策的目標是在盡可能大的范圍內激勵每個人發掘其最大潛力，這不僅體現了人本價值，而且也增進了社會凝聚力，增強了國家競爭力。這是一場社會福利政策、理念的徹底革命，要徹底改變以收入為本的社會政策，盡快扭轉單純依靠增加救助標準，來試圖改變窮人貧困狀況的做法。可將原來用于救助窮人的轉移支付資金通過一定途徑轉化為資產形式。比如增進人力資本、增加社會交往等。近年社會政策研究結果表明，社會排斥也是產生貧困的重要原因。資產社會政策則提供了一種異于傳統的新方式來幫助人們形成并逐步積累個人資產，之后通過資產的管理提高個人理財能力，通過這個途徑獲得更多參與社會的機會，個人社會資本也隨之得到提升。這不僅對于低收入群體有意義，其他各階層人群也完全可以通過這些積極的具有發展色彩的資產社會政策提升個人資產總量和規模，并以此加強與社會的聯系。

3．6實行“救助漸退”，促進受助者盡快自立絕對貧困的產生往往是由于自身能力的被剝奪所致，通過引進具有養老、醫療、理財等多種功能的個人資產賬戶作為新的生產要素，并充分發揮其增權賦能的作用，從而達到使每個社會成員維持基本的體面而又有尊嚴的生活這樣一種目的。我們的制度設計，也要從單純的補救型向補救型與防范型綜合，進而向防范型、發展型轉變，從單純的收入提高向收入與能力共同提高轉變。人們在處理眼前利益與未來消費的關系時，通常情況下會偏重于即期而忽視長遠。窮人真正需要的是獲得資產援助，而不僅僅是獲得傳統的收入援助。但窮人本身又意識不到這一點，只能由政府通過制度安排來解決。個人資產賬戶正好可以作為一個有效工具來擔當。當前，個人資產賬戶制度在國內福利政策中的研究和應用已經起步，可以設想，隨著資產建設理論可行性的逐步證實，資產對于反貧困的有效性逐步凸現，福利政策的制定也將更加完善(趙祁，曾國平，2008)。可針對低收入或者邊緣群體，通過為其設立資產賬戶，采取“救助漸退”措施，鼓勵其積極就業，擺脫貧困陷阱。比如，在“圓夢計劃”方案中，蘇州市為了鼓勵低保家庭中有勞動能力的人積極就業，規定如果家庭人均收入超出低保標準且已經辦理了退出低保手續的一段時期內，并不馬上停止其低保補助，而是實行低保金“救助漸退”辦法加以緩沖。據蘇州市有關部門統計顯示，2007年全市符合這項政策的低保家庭有490戶，2008年全市進入“救助漸退”名單的低保家庭有2376戶。至2009年上半年，全市有近3000戶低保家庭退出低保(鄭德香，2009)。對于沒有勞動能力的低保對象，政府應該繼續為他們提供切實的保障，使他們的各種基本需要進一步得到滿足。而那些有一定勞動能力的低保享受者，政府一方面應該從政策設計上鼓勵他們積累資產，另一方面應該促進他們積極就業。運用更積極的貧困治理政策，逐漸引導他們重拾自力更生的信心和手段，幫助他們積累財富而使個人和家庭得以發展。即使他們依靠工作獲得了除低保之外的額外收入，或者一定程度上改善了家庭生活狀況，也不應因此而隨即取消其享受救濟的資格。由于現有制度設計是不鼓勵也不允許窮人擁有額外收入的，否則，他們將面臨被取消福利資格的危險，也就不可避免地會造成福利養“懶漢”的結果。在這一點上政府應該實現福利理念的轉變:以工作代福利，以福利促工作。“漸退”原則在很大程度上可以打消低保家庭的后顧之憂，提升勇于就業和創業的積極性。由此來看，“款物救助、能力建設、個人資產賬戶”相結合的反貧困綜合措施，其效果或許更加明顯。在這方面，國外早在多少前年就已經進行了深度調整。比如，對于純粹救助性質的最低生活保障，英國政府自1997年以來進行了大幅度的改革，從原來的普享型調整為補救型，大大提高準入門檻，縮小給付范圍，減輕給付壓力。事實證明，通過改革，救助成本節約了一倍以上。在2003年又將這一制度改造為養老信貸儲蓄保障，國家對這一制度給于稅收優惠。多年來，美國的失業率始終低于歐洲及其他地區，主要原因就在于其相對較低的養老金、失業金和救助金。

3．7經濟政策與社會政策融合治貧貧窮不是經由窮人自身創造出來的，它是由社會結構與社會政策失效或者不合理創造出來的。改變了這一政策結構，也就為改變窮人的生活提供了政策出路。須知工資收入大多體現的是效率，而社會保障則要更多地體現公平。經濟政策往往只關注保障水平的高低、覆蓋范圍的大小，社會政策會在此基礎上從更加宏觀的視角，更多地關注這些政策所產生的社會效果，多途徑整合社會資源，確保有效供給，最終實現經濟發展和緩解貧困的雙重目標，實現國民福利與國民經濟同步增長，民生質量與國家發展同步提升。合理的做法應當是將經濟政策包容進社會政策之中，以經濟政策促進社會政策，提升勞動者的“去商品化”①程度，減少人們對市場的依賴(見圖3)。圖3經濟政策與社會政策疊加的治貧效應經濟領域奉行等價交換，公共領域提倡社會補償。經濟運行的法則是公平競爭、優勝劣汰，社會政策的目標則是社會補償和互濟互利。在現代社會，盡管經濟增長的速度越來越快，但貧困與不公現象依然嚴重。那種希望通過單純的經濟增長來消除貧困和不公的做法是錯誤的(盧自華，2007)。過度強調市場經濟往往導致財富向極少數人手里進一步集中，當前的城鄉貧困就是在市場化改革過程中日趨凸顯的社會問題。由于經濟增長與人民生活水平的提高，二者之間不具有必然的正相關關系，以至于在中國經濟高速發展的同時，中國的窮人尤其是農村貧困群體卻更加貧窮了。對此，阿瑪蒂亞•森曾經說過，你不能僅憑富裕和繁華程度來判斷一個社會的幸福程度，你必須真正了解貧困階層的生活狀況。

4研究結論

致貧的原因是多樣的，脫貧的手段卻可以相互借鑒。為了讓貧困群體盡快脫離困境，給他們以款物資助未必上策，真正的上策乃是在先進的思想理念引導下各項能力的提升。在貧困治理進入后攻堅時期，傳統的貧困救助措施均難以湊效的情況下，要適時適度調整現有的社會政策。比如，可以考慮將資產建設理念嵌入當前正在全面推行的養老保險賬戶而形成的個人資產賬戶，不但可以增強養老保障的效果，而且在醫療、教育、住房、投資理財等方面均會產生意想不到的積極效應。尤其在貧困治理方面，作為資產社會政策重要內容之一的個人資產賬戶更應該有所擔當。通過個人資產賬戶的設立，改變賬戶所有者的思想觀念，增加其社會資本，激勵其進行資產積累儲備，對于緩解當事人的貧困狀況具有無可替代的作用。

作者：劉振杰單位：中國人民大學社會學理論與方法研究中心