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摘要：以巴音郭楞蒙古自治州（簡(jiǎn)稱巴州）的政府購(gòu)買服務(wù)的現(xiàn)狀為例，結(jié)合國(guó)內(nèi)外研究分析了巴州政府購(gòu)買服務(wù)存在的政策不完善、政府信用缺失、風(fēng)險(xiǎn)分配不均（通過(guò)博弈論模型分析）等問(wèn)題，提出了構(gòu)建政府方、公眾方、市場(chǎng)方（即民間資本方）和獨(dú)立監(jiān)督為一體的現(xiàn)實(shí)模式，從訂立相關(guān)法律法規(guī)、組建監(jiān)管體系、專業(yè)人才引進(jìn)三條路徑，對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的PPP模式提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府購(gòu)買服務(wù)；制度供給

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，就政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革有了更為明確指示，于是PPP模式進(jìn)入公眾的視野。自2014年起，在多方政策支持下，不斷地發(fā)展壯大，并在科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、全球貿(mào)易及公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮了巨大的作用。新疆在“一帶一路”倡議實(shí)施以來(lái)，對(duì)政府職能的討論更加熱烈，為落實(shí)十八屆三中全會(huì)的政策，創(chuàng)新行政管理模式，增強(qiáng)政府公信力，建立服務(wù)型政府的要求也更加迫切。巴音郭楞蒙古自治州（簡(jiǎn)稱巴州）占新疆總面積的四分之一，下轄1個(gè)縣級(jí)市、7個(gè)縣、1個(gè)自治縣，是中國(guó)面積最大的自治州，在區(qū)域面積上有一定的代表性；同時(shí)，巴州屬于多民族聚居的地區(qū)，各民族對(duì)政府服務(wù)的需求各不相同，探討巴州PPP模式下的政府購(gòu)買服務(wù)制度，具有典型的現(xiàn)實(shí)意義。

1PPP模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)概述

目前國(guó)際上普遍采用的政府購(gòu)買服務(wù)PPP模式有兩大類。第一類是在我國(guó)較為常見(jiàn)的使用者付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)模式，這種模式通常運(yùn)用在道路橋梁建設(shè)和體育場(chǎng)館等公共服務(wù)領(lǐng)域；另一類則是通過(guò)政府直接購(gòu)買的方式進(jìn)行公共化建設(shè)，適用于一些服務(wù)類項(xiàng)目的外包［1］。政府購(gòu)買服務(wù)類PPP模式，在全世界范圍內(nèi)發(fā)展迅猛。英國(guó)作為老牌的PPP模式應(yīng)用國(guó)，在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)化建設(shè)方面已經(jīng)相當(dāng)成熟，在政府購(gòu)買服務(wù)部分上，主要采用政府付費(fèi)類購(gòu)買公共服務(wù)PFI模式［2］；由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的投資較為薄弱，法國(guó)采用的模式屬于特許經(jīng)營(yíng)的范疇，運(yùn)用民間資本進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)給予一定的政策放寬。

2巴州政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)狀

近年來(lái)，巴州政府購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目主要集中在輔助性事業(yè)項(xiàng)目，例如法律咨詢、公共項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃、環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)及一些審計(jì)、物業(yè)管理等服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)的模式在調(diào)動(dòng)民間資本、激活市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及形成多元化共同治理的管理模式方面取得了可喜的成績(jī)。2013年，巴州政府正式啟動(dòng)了被購(gòu)買方的資格審查機(jī)制。巴州民政局發(fā)函聘請(qǐng)包括登記管理部門、職業(yè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等部門的39名專業(yè)人員，組成“巴州社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估專家委員會(huì)”和“評(píng)估復(fù)核委員會(huì)”，對(duì)轄區(qū)內(nèi)依法登記的825個(gè)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)級(jí)［3］。同時(shí)下發(fā)激勵(lì)政策，針對(duì)評(píng)級(jí)過(guò)程中的優(yōu)秀社會(huì)組織，政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)。這部分優(yōu)秀的社會(huì)組織作為政府購(gòu)買服務(wù)的主要對(duì)象，奠定了政府購(gòu)買服務(wù)的基礎(chǔ)。巴州雖然就政府購(gòu)買服務(wù)開(kāi)展了很多有益的嘗試并制定了相應(yīng)的政策，然而現(xiàn)實(shí)中還是遇到了很多難題。

2．1制度層面不夠完善

巴州目前的政府購(gòu)買服務(wù)，都是以個(gè)案為例進(jìn)行，整體的運(yùn)行機(jī)制還不夠完善，同時(shí)缺乏相關(guān)的規(guī)章制度，對(duì)于具體購(gòu)買方式、內(nèi)容、資金、程序等問(wèn)題沒(méi)有細(xì)致的指導(dǎo)［4］，很容易造成購(gòu)買過(guò)程中對(duì)政府人員的監(jiān)管缺失。同時(shí)，巴州目前政府購(gòu)買服務(wù)的模式還較為單一，沒(méi)有充分發(fā)揮PPP模式在政府購(gòu)買服務(wù)中的有益作用。在充分調(diào)動(dòng)民間資本的問(wèn)題上，較為保守和遲疑，主要表現(xiàn)在政府購(gòu)買服務(wù)的范圍過(guò)窄、政府財(cái)務(wù)體制和管理體制的配合不夠到位。這也是制度規(guī)章不夠健全導(dǎo)致的政府行動(dòng)緩慢和民間資本的遲疑。

2．2政府方風(fēng)險(xiǎn)較大政府采用PPP模式購(gòu)買公共服務(wù)中，政府公信力缺失并非是政府本身的職能不到位，而是PPP項(xiàng)目性質(zhì)所決定的。政府代表公眾與民間資本進(jìn)行合作中，與民間資本單純考慮投資收益不同，政府需要承擔(dān)政策變更、政府換屆、公共利益等多方面因素變動(dòng)帶來(lái)的責(zé)任，因而在周期較長(zhǎng)的PPP模式中，政府信用對(duì)于民間資本而言也是很大的隱患。

2．3PPP專業(yè)人才較少PPP模式周期較長(zhǎng)、資金較大、參與方較多，沒(méi)有相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)行配合指導(dǎo)，很容易將項(xiàng)目帶入歧途。PPP模式涉及法律、建筑、審計(jì)等眾多領(lǐng)域，在資產(chǎn)上涉及土地、股權(quán)、財(cái)政等多方，因而專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)、專業(yè)的人才在具體的項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中必不可少。目前巴州政府購(gòu)買服務(wù)的模式還處在基礎(chǔ)層面，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際操作和流程正在逐步探索，這就造成了具體實(shí)施過(guò)程中的困惑和迷茫。政府購(gòu)買服務(wù)PPP模式現(xiàn)實(shí)的項(xiàng)目借鑒在巴州乃至整個(gè)新疆都缺乏先例，這就更需要專業(yè)人才的介入。

3PPP模式下政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)制對(duì)策建議

3．1建立適用法律法規(guī)就地方政府而言，建立一套全面的規(guī)章制度，有利于未來(lái)政府購(gòu)買服務(wù)的順利進(jìn)行。在地方規(guī)章中，除了本身各方的權(quán)利義務(wù)外，針對(duì)財(cái)務(wù)部分要有特別的規(guī)定，在保證靈活性的基礎(chǔ)上，規(guī)定好政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容、模式、時(shí)長(zhǎng)及具體的資金供給，達(dá)到“法治”替代“人治”的作用［5］。針對(duì)政府本身原因?qū)е碌娘L(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)對(duì)合同制約、增加政府公信力的方式加以實(shí)現(xiàn)，對(duì)于政策性變化則應(yīng)制定相應(yīng)的退出機(jī)制。在項(xiàng)目談判的初始階段就應(yīng)在平等、公正的基礎(chǔ)上，運(yùn)用資本市場(chǎng)，提供多樣化的退出渠道，探索股權(quán)、證券等金融形式，促進(jìn)PPP項(xiàng)目中民間資本的合理退出［6］。

3．2構(gòu)建監(jiān)管機(jī)構(gòu)提升政府信用政府應(yīng)將PPP政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目合同理解為建立在雙方平等意愿上的契約合作，而不是單純的政府采購(gòu)，政府要強(qiáng)化自身契約精神，避免公權(quán)力下的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)加［7］。因而，在設(shè)計(jì)PPP方案時(shí)，應(yīng)切合實(shí)際，不能因?yàn)楂@得較高融資數(shù)額而盲目鼓吹項(xiàng)目的范圍，在充分考慮政府及公共利益的基礎(chǔ)上，也應(yīng)最大限度地考慮到民間資本的利益，減少雙方在談判中的額外消耗，達(dá)成最終合作協(xié)議。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目合同的規(guī)定行事，不應(yīng)隨意以任何原因更改其中條目。如確實(shí)因?qū)嶋H政策變更出現(xiàn)需要調(diào)整的部分，也應(yīng)在保護(hù)公共利益的基礎(chǔ)上，最大限度地保護(hù)民間資本的利益。屬于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的，當(dāng)然由民間資本自行承擔(dān)，但遇到之前所舉例的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)、條件改變風(fēng)險(xiǎn)，則需要公共部門給予一定的補(bǔ)償，弱化與民間資本地位的天然不平等。

3．3約定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)PPP模式下，主要的風(fēng)險(xiǎn)源于兩點(diǎn)，一是信用風(fēng)險(xiǎn)，二是后期市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。基于雙方意愿簽訂的PPP合作協(xié)議以雙方意思自治為前提，以雙方自愿接受并承諾履約而執(zhí)行，因而保證PPP協(xié)議的有效履行是避免民間資本承擔(dān)“傾斜性”風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑。針對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)，一方面要求政府提升自身信用；另一方面則要求民間資本方在選擇合作的政府時(shí)，應(yīng)充分了解其財(cái)務(wù)能力，這就要求有PPP模式合作意向的政府應(yīng)定期或一次性提供幾年內(nèi)的政府財(cái)務(wù)報(bào)表已備調(diào)研分析。同時(shí)，在協(xié)議中，雙方應(yīng)就此項(xiàng)增加違約聲明，并規(guī)定違約處罰情況，并且前期應(yīng)約定好可執(zhí)行申訴的機(jī)構(gòu)及申訴的方式。針對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)政府的補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)的損失的情況，民間資本一方就較為被動(dòng)。因而，需要民間資本在投資初始階段合理測(cè)算后期收益率，同時(shí)約定后期風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，降低市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)還要加快民間資本退出機(jī)制的法律完善，以證券化的方式避免民間資本在一個(gè)PPP項(xiàng)目中的長(zhǎng)時(shí)間滯留，保證資本的流通性，也能夠有效地降低后期運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

3．4人才培養(yǎng)和引入計(jì)劃

3．4．1專業(yè)人員引入本土化最大限度地援引本地外出求學(xué)的優(yōu)秀青年人，這部分人擁有專業(yè)知識(shí)，對(duì)本地區(qū)人文現(xiàn)象有較深的理解和體會(huì)，能將知識(shí)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有效融合，并將生硬操作模式進(jìn)行本土化遷移，尋求更適合當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式。同時(shí)，定向培養(yǎng)也是解決目前人才缺少的一個(gè)主要的方式，政府可以采取資助方式進(jìn)行人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，從源頭上解決人才缺乏的問(wèn)題；在準(zhǔn)入方面，可以放寬錄入機(jī)制，在實(shí)踐過(guò)程中培養(yǎng)可用之才，做到寬入嚴(yán)出，擴(kuò)大聘用基數(shù)增加人才實(shí)踐的可能性；巴州是少數(shù)民族聚集地，少數(shù)民族多樣化地區(qū)，為最大限度地滿足公眾對(duì)政府提供服務(wù)的需求，針對(duì)少數(shù)民族人才應(yīng)給予差別化對(duì)待，保證政府提供的服務(wù)更容易被公眾所接受。

3．4．2加強(qiáng)合作人才互動(dòng)針對(duì)PPP模式開(kāi)展較為成熟的地區(qū)進(jìn)行人才引入和區(qū)域交流互動(dòng)。區(qū)域間合作、定期的人員培訓(xùn)是解決目前人員匱乏的最高效方式。對(duì)內(nèi)大力投入進(jìn)行專業(yè)化人員隊(duì)伍培養(yǎng)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名專家進(jìn)行專業(yè)知識(shí)講授和實(shí)際操作指導(dǎo)；對(duì)外通過(guò)提升專業(yè)人才待遇、解決其親屬工作生活等方式，吸引有能力的人才進(jìn)駐。

3．4．3成立工作小組雖然PPP模式專業(yè)化人才短缺，但是針對(duì)PPP模式運(yùn)營(yíng)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的人才較為普遍。將整體項(xiàng)目進(jìn)行行業(yè)性劃分，分為建筑、審計(jì)、法律、資源配置等專業(yè)門類，抽調(diào)相關(guān)行業(yè)專業(yè)人才組成工作小組各司其職，發(fā)揮自身專業(yè)能力，統(tǒng)一服務(wù)于PPP項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)，就能夠有效地緩解如今人才斷層和缺乏的問(wèn)題。

4結(jié)語(yǔ)

就目前的情況來(lái)看，PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)還需要一段時(shí)間的考證和醞釀，在這樣一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上，契約精神在PPP項(xiàng)目中起到了保駕護(hù)航的作用，也是解決問(wèn)題的關(guān)鍵［8］。

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作者：成軍帥，康露月單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)