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本文采用統計報表、抽樣調查、典型調查相結合的方法，對河南省城鄉居民基本養老保險死亡冒領和重復領取養老金情況進行了一次全面調查，主要數據以2015年為例。通過調查發現養老金發放中存在的問題，總結其特點，分析其原因，對針對如何規避冒領和重復領取養老金現象提出對策。

一、基本情況

1.冒領情況。截至2015年12月底，18個省轄市和10個省直管縣（市）共查出冒領養老金4794.2萬元，追回2335.4萬元，追回率90.4%。冒領養老金占當年養老金支出的比例為0.33%。18個省轄市中，有15個市冒領追回率90%以上，其中，鶴壁、新鄉、三門峽3市追回率100%。10個省管縣（市）中，有9個縣（市）追回率100%。

2.重復領取情況。2015年，全省共查出重復領取養老金人數27618人，其中，在城鄉居民養老保險制度內重復領取人數1688人；跨不同險種重復領取養老金人數25903人。重復冒領養老金特點：制度內重復領取比例較小，占6.11%，跨制度重復領取比例大，占93.89%。

3.防冒領手段。2015年，全省防冒領稽核認證領取待遇人員1135.84萬人，占當年應領取待遇人數的82.7%。各地采取了不同的稽核方式：采取傳統直接見面769.08萬人，占67.77%；采用指紋、靜脈等“生物識別”的371.67萬人，占32.72%；通過手機微信認證29.28萬人，占2.58%；通過其他方式認證65.8萬人，占5.79%（其他方式主要指采用照片、手機視頻、異地填表等認證方式）。

4.經驗探索。為防冒領養老金，不少地方探索出了好的經驗：鄭州市實行認證公示制度。各鄉鎮街道勞保所組織人員對所轄行政村、社區待遇領取人員進行生存認證，實行“兩公示”（待遇領取人員公示、生存認證結果公示），并將公示照片每年12月底前上報。通過市、鄉鎮兩級稽核，確保每年待遇領取人員進行稽核一遍，有效地防止冒領發生。南陽市強化監督、完善公示舉報制度。各鄉鎮（街道）每月公示參保人員待遇發放明細，同時公布舉報監督電話，廣泛接受和受理群眾監督舉報。濟源市采取公示與舉報相結合。對待遇領取人員以村為單位進行公示，公示時間不少于10天。同時公布舉報電話與監督電話，受理群眾舉報，接受群眾監督。焦作市建立信息共享及比對制度。各城鄉居保中心會將當月到齡人員名單發至市人社局信息中心比對，機關事業單位和企業職工養老保險每月會向市社保局提供當月退休人員名單進行比對；各鄉鎮（街道）社保所每月除村協管員上報死亡人員外，還要民政、公安部門比對死亡火化名單、死亡注銷人員名單，及時核對信息，及時準確上報。沁陽市建立喪葬補貼制度，鼓勵死亡人員家屬主動上報死亡信息并補貼4個月養老金（380元）。有效地減少死亡不報、瞞報，冒領養老金現象。平頂山新城區實行一次性喪葬撫恤金制度。待遇領取人身故后，其繼承人在規定時限內持相關證明至經辦機構辦理終止參保，可申領一次性喪葬撫恤金2000元。駐馬店市加強基層平臺建設促進工作開展。按照城鄉居民養老保險三級平臺建設要求，該市在2013年10月份以市政府辦公室名義下發了《關于進一步加強村級（社區）人力資源社會保障服務平臺建設的意見》（駐政辦［2013］119號），要求每個行政村掛牌成立村級人力資源社會保障服務站，且每個服務站最少配備一名協辦員，負責本村（社區）待遇領取人員的死亡上報、養老金追繳等工作。各縣（區）還在此基礎上出臺文件細化了基層平臺工作制度和業務方案，明確了各級工作人員選拔任用條例、鄉級平臺人員工資、經費支出渠道和業務監督考核辦法等系列規定，平臺工作人員每人每月補助標準普遍在200~300元之間，有力地保障了防冒領稽核工作的開展。

二、存在的問題及原因分析

1.政策缺乏激勵機制。城鄉居保養老金待遇低，制度激勵機制不強。全省180個縣（區），僅22個縣（區）建立了喪葬撫恤金制度（鄭州市所轄15個縣（區）、開封市2個縣（區）、平頂山1個縣（區）、新鄉輝縣市、信陽市1個縣（區）、濟源市和鞏義市，以鄭州市為例，喪葬費制度有效遏制了冒領養老金行為，2015年僅查出冒領228.2萬元。制度缺乏激勵機制，不能激勵參保人員家屬主動申報死亡情況。

2.認證無專項經費，方法落后，效率低。調查顯示，全省180個城鄉居保經辦機構中，僅12個縣（區）有稽核認證專項經費。82.7%的領取待遇人員得到了認證，采取傳統見面方式為主要認證手段的，占68%，采取高科技如生物識別手段認證的占比較少，通過互聯網+，如手機微信認證的僅占2.58%。多數縣（區）在每年集中認證期間，以各鄉鎮（街道）為單位，抽調工作人員成立若干認證小組，對所轄村逐村認證。由于應認證人數較多，且工作人員和設備不足，無法采取更為先進的認證技術手段，只能采取直接見面簽字、按指印的形式進行認證，整個認證過程耗時耗力。

3.信息不能實現有效共享，信息比對困難。一是城鄉居保信息系統與民政、公安、衛生等部門還不能通過有效渠道實現信息共享，不能及時獲知領取待遇人員生存狀況信息；二是各險種間的信息不能實現共享；三是省內數據與外省數據不能實現對接，信息比對困難。

4.文化傳統因素的影響。一是農村“入土為安”思想的影響較深，特別是在80歲以上老人中影響較深。前幾年，河南省某市的“平墳活動”，阻力很大的原因也在此。調查發現，農村民風還是很淳樸的，惡意冒領養老金的現象不多，不主動上報死亡信息的主要原因是怕火化，采取偷偷土葬，主動申報死亡怕受到“懲罰”。二是農村宗族觀念的影響。尤其是中原地區，文化傳統深厚，宗族思想的影響依然存在，同族人去世偷偷土葬不報，也很少有人舉報冒領養老金現象。三是對死亡觀念的忌諱思想。中國人傳統，歷來對死亡比較忌諱，調查發現，參保人員對養老金傳統的認證方式有反感情緒，特別是養老待遇認證采取照相、見面、按指紋等比較原始的辦法，老人心理上認為，“認證就是看看人是否還活著”，容易激起人的逆反心理。如何建立人性化、讓老人接受的認證辦法值得研究。

5.異地居住人員冒領養老金追回難。對于跨省、市區域的重復領取人員有時不能及時聯系到本人，資格認證及追回冒領金額非常困難。例如，南陽市臥龍區參保人員李某某2011年11月起在臥龍區享受城鄉居民社會養老保險待遇，但通過省局提供的重復領取人員信息，該人員于1996年12月起在黑龍江省農墾總局北安分局享受企業職工養老保險待遇。臥龍區居保中心與基層經辦人員經多方努力，最終與李某某的家人聯系上，李某某目前臥病在床，生活由家人照顧，已通知其家人退回多領的3930元城鄉居民養老金，但經多次溝通，至今仍未退款。

6.監管和追繳制度的政策缺失。對于冒領養老金，《社會保險法》和《刑法》雖有明文規定，但實際上社保經辦機構的追繳依托于鄉鎮勞保所，真正訴諸法律的較少，對參保人員死亡不及時向社保經辦機構辦理手續缺少制約因素。

7.經費困難。村級協辦員經辦工作缺乏長效保障機制，影響基層認證效率。經辦機構組織實地認證缺乏人員、車輛、經費等；城鄉居民養老保險點多面長，涉及人多，養老金認證工作主要是依托村協辦員來完成。據調查，河南省有5.1萬個行政村（社區），村級專兼職協管員4.4萬人，大部分為村干部兼職，全省180個縣、市（區）中，82.8%的縣（區）（149個）建立了村級服務平臺（勞動保障工作站），61%的縣（區）（110個）明確了協辦員經費問題，補助標準低，月人均補助標準大都在50~100元，1000元以上的僅3個縣（區）。這項工作在啟動之初是政府宣傳動員，協辦員雖然沒有經費補貼，但工作熱情很高。隨著工作走向正規，成為一項日常化工作，協辦員的工作熱情慢慢消退，如沒有經費補貼或者補貼較低，工作會受到影響。目前，僅61%的縣（區）協辦員有補貼，并且補貼標準過低。這些造成經辦工作缺乏長效保障機制，不能長期適應工作需要，不利于基層防冒領稽核工作的開展。

8.基層人員配備不足。待遇領取人員基數大，且居住分散，部分人員居住地交通不便，導致領取認證需要花費大量的時間、人力、物力和財力。城鄉居保工作服務對象廣、業務量大、事務繁雜，但目前各鄉鎮（街道）人社所普遍存在工作人員少，個別鄉鎮甚至只有一名工作人員，大部分經辦人員年齡偏大，有的兼任多項工作，人員崗位變動頻繁，業務脫節現象時有發生，導致待遇領取資格認證工作開展不順利。

三、對策建議

1.完善制度設計，設立喪葬補助金。國發［2014］8號文件規定“有條件的地方人民政府可以結合本地實際探索建立喪葬補助金制度”，建立喪葬補助金制度有利于鼓勵領取養老金人員死亡后家屬主動申報死亡，減少目前死亡不報繼續冒領養老金現象。同時，對于追繳冒領的養老金也多了一個手段，可以用喪葬補助金抵扣冒領的養老金。這一效果在已經建立了喪葬補助金制度的鄭州市得到了驗證（鄭州市對繳費15年以上的發放1000元喪葬費，逐步在廣大居民中形成死亡及時上報的意識）。

2.加強信息管理系統建設，實現險種間、部門間信息共享。建立省、市、縣、鄉、村五級管理網絡，以省里統一的業務信息管理系統為基礎，結合當地情況，盡快完善優化信息系統，做好與財務、銀行和財政的接口，實現城鄉居保業務管理、財務管理、信息查詢服務、聯網監測等業務信息化。一是首先實現企業養老、機關事業養老和城鄉居民養老保險信息管理系統的統一，實現養老保險各險種間的信息共享；二是社保經辦機構信息管理系統與民政、公安等部門的信息實現共享，及時動態比對死亡人員信息；三是實現全省信息系統與全國社保信息系統的聯網，杜絕跨省重復領取待遇。

3.建立城鄉居保領取待遇異地協查制度。雖然2004年原勞動和社會保障部辦公廳下發了《關于對異地居住退休人員進行領取養老金資格協助認證工作的通知》（勞社廳發〔2004〕8號），建立了全國企業養老保險開展異地協查制度。但是，由于城鄉居保參保人涉及人員多，覆蓋面廣，這個文件已不適合目前城鄉居保異地協查，建立適合城鄉居保領取待遇資格認證特點的異地協查辦法尤為緊迫。

4.建立全省統一的防冒領認證平臺。逐步運用互聯網+認證模式。逐步用手機識別等更加人性化、方便快捷、老人樂于接受的認證模式取代傳統的認證方式。如直接從網絡上拍攝動作照片并上傳，省去大量的人力、物力，方便待遇領取人員從手段上設堵，防止冒領現象發生。

5.加大對基層經辦機構的財政支持力度。加大對縣、鄉、村三級經辦機構的財政支持力度，可通過兩種方式實現：一是建議協調省財政廳明確縣、鄉、村的經辦經費保障問題，確定基層（村級）勞動服務平臺工作人員的經費、形式、來源及標準。二是每年由省財政拿出一定資金對縣（市、區）進行獎勵，用于彌補經費不足，從而調動基層經辦機構的工作積極性。

6.加強部門協調。《中華人民共和國社會保險法》已經出臺，從立法上明確各部門防冒領工作的職責和義務，有關部門之間決不能推諉扯皮，應形成合力，加大處罰力度，真正使法律起到震懾作用，使企圖冒領騙取養老金者望而卻步。

作者：曹秀先；吳松濤 單位：河南省社會保障局