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一、傳統預算模式

現代公共預算體制形成于19世紀，目前被學術界普遍稱為傳統預算模式。傳統預算理論支出控制模式的控制重點是詳細說明支出項目中的預算投入，它的預算重點是對預算投入的嚴格控制。在傳統預算模式下，對于預算資金的要求是自下而上形成的，預算決策是按照基數加增長的模式做出的。一般地，預算機構只對支出機構的需求增量預算要求進行審查。在傳統預算模式下，資源配置是以預算基數為基礎的，預算增量部分的決策主要取決于政治上的討價還價。當然，預算基數的形成和維持也依賴于政治上的討價還價。因此，該模式在資源配置效率上存在著問題。

二、理性化預算改革及實施過程中的問題

根據科依(19401的觀點，公共預算的基本問題是：“在什么基礎上，決定將某一數量的撥款撥給活動A而不是活動B?”顯然，這是一個關于資源配置效率的問題。從20世紀30年代以來，為了改進資源配置效率，以美國為首的西方國家進行了一系列的預算改革。這些預算改革包括績效預算、計劃規劃預算、零基預算和新績效預算。

(一)30至50年代逐步推廣績效預算

績效預算將預算的重點從投入轉到了產出。績效預算要求預算資金應該根據投入一產出關系確定的績效指標進行分配，并且主要分配給那些管理績效最佳的項目或者部門，同時也會建立一個會計體系來追蹤支出和績效。但是，績效預算在實施中卻遇到不少困難。首先，許多機構的管理者以及一些政治家對于實施績效預算的積極性并不高。其次，績效預算重點是測量產出，需要支付很高的測量費用。第三，實行績效預算必然發生政治上的討價還價，并形成相當高的政治性交易費用。

(二)60年代出現的計劃規劃預算

計劃規劃預算是一個目標(長期)推動項目(短期)、項目推動預算的過程，著重分析支出目標的價值。計劃規劃預算是目標和政策取向的，對于計劃規劃預算來說，某一產出是否是社會所需要的才是決定是否為該產出提供相應財政資金的關鍵。

然而，計劃規劃預算的實施同樣不理想。首先，計劃規劃預算強調將資金配置到特定的項目，但是，在某些情況下，預算決策者可能只是很隨意地和武斷地將支出分配到項目。其次，由于在計劃規劃預算中支出是跨越傳統的組織界限而分配.到特定項目的，因此，在很多情況下很難追蹤支出。第三，公共部門常常承擔多個目標，這意味著目標項目化將面臨相當大的困難。而且在某些情況下，目標之間是互相沖突的。第四，在公共預算中，由于受到時間、資源和專長等因素的制約，真正的成本與收益分析有時是不可能的。此外，由于很多機構同時負責多個項目，它占用的相當多的資金通常都是由許多項目共享的，很難清楚地分離出完全屬于某一項目的資金。

(三)70年代出現的零基預算

零基預算完全否定了預算基數的合法性，要求所有的支出項目都必須從零開始進行審查。零基預算最主要的目標是取消基數從而實現資源的再配置，核心是按照項目優先順序重新分配預算資金。

然而，美國的零基預算在實施中依然面臨許多困難。首先，對于項目管理者、部門管理者、預算部門和政府首腦來說，在眾多項目中難以取舍。而且，許多政治上和法律上的約束使得政府不可能中止某些支出項目。從技術層面來看，零基預算還面臨四個難題：決策單位很難定義；目標與任務很難確定；合并各種排列好的項目的優先順序非常困難；工作量太大。另外，由于零基預算的預算形成過程是從下而上的，因此它的成功依賴于各個層級管理者之間的有效配合。但是，如果各個層級的管理者預算機構和政府首腦的目標不一致，那么零基預算預期的效果很容易就會被機構管理者的策略性行動所抵消。

(四)80年代以后出現的新績效預算

20世紀70年代末，出現了一種新的預算模式。新績效預算將預算的重點轉到了結果，并在總額控制和預算執行環節也進行了相應的改革。由于這種預算模式將預算的重點轉移到結果而不是產出，所以，它被稱為結果預算或者新績效預算。新績效預算改革的根本目的是提高公共支出的“貨幣價值”，即通過重新構造公共預算和財政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創造出最大的貨幣價值。它主要有以下三個特征：(1)目標和總額上的集中控制。(2)手段分權。在決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者可以靈活地、創造性地根據環境的變化使用資金。(3)目標能夠有效率地完成，預期的結果能夠實現。通常情況下，預算機構將與各支出部門簽訂績效合同，明確測量這些目標是否實現以結果為導向的績效測量指標，并且要盡可能地將這些指標量化。

三、西方國家預算改革的經驗借鑒

雖然不同的預算改革模式面臨的問題與困難是不同的，但是分析其失敗或遇到的困難的原因可以發現有以下的共性：(1)預算很難做到完全理性，且政治因素也很難被排除出預算過程。(2)高昂的信息費用和激烈的政治沖突。從理性預算改革遇到的問題中還可以得到兩點啟示：一是通過預算改革甚至政治改革來規范政治家的行為，而不應該是將政治因素從預算過程中完全排除出去。二是對公共部門其他環節的體制進行配套改革。

80年代以來興起的新績效預算制度則不同于以往的預算改革。首先，在新績效預算中，政治家在確定支出目標和財政總額時發揮著主導作用。其次，與計劃規劃項目預算和零基預算相比，新績效預算比較簡單，只是確定一個支出的總額和大致的分類總額。此外，新績效預算改革是整個公共部門在新公共管理的邏輯下重新構建的一部分。這意味著，改革預算體制的同時，公共部門的其他配套制度也進行了改革。

四、我國預算改革的思考

近年來，我國進行的部門預算和零基預算改革已經取得了很大進展，政府采購制度的建立，為績效預算的推行創造了良好的條件。但是，我國目前還缺乏實施績效預算的現實環境：現行的會計制度不符合績效預算管理的要求，無法提供具有信度和效度的資料庫來支持績效評估。

在預算改革的原則確立上首先必須重視預算過程中的政治因素，并對政治與政策體制進行相應的改革。其次由于現階段我國并不具備實行各種非常復雜的理性預算模式的條件，預算機構必須收集預算信息并提高預算分析能力。在現階段需要不斷完善推行績效預算的基礎準備工作。

(一)引入權責發生制，改革會計制度

實施績效預算必須改革會計制度，推行權責發生制。權責發生制的推行可以采取逐步引入的辦法。首先，對現金收付制進行有限的調整，在原有框架下引人權責發生制的部分要素來彌補收付實現制的缺陷，實行改進的現金收付制。其次，向修正的權責發生制過渡，確立權責發生制的基本概念和制度框架。最后，實行完全的權責發生制，并在預算和政府財務報告中采用。

(二)構建政府績效評價體系

首先，要正確理解政府績效的含義。政府績效應該是政府各部門在依法執政、民主執政、科學執政的前提下從全社會利益擴展出發為人們辦事的效率和結果。其次，要按照定性和定量相結合、統一性指標與專業性指標相結合的原則，逐步探索建立起一套績效評價指標體系和績效預算基礎資料數據庫。

(三)建立績效評價與預算編制相匹配的預算約束機制

績效預算實行績效與資金供給量相匹配的原則。政府的支出計劃，以業績項目為基礎，每項支出都依業績項目的成本標準計算。

(四)建立正確的激勵機制

由于傳統預算不考慮績效，政府各部門有意擴大自已的困難，作為和財政討價還價的籌碼。實施績效預算就是要將各部門的預算與其工作績效掛鉤，建立正確的激勵機制。

(五)建立相關配套制度，構建實施績效預算的制度框架

實施績效預算需要建立與完善一系列的相關配套制度。包括公共支出制度自身的配套、外部監督制度的配套和激勵機制的配套三個方面。在公共支出制度的配套方面，財政部門要把績效預算制度、績效評價制度與國庫集中收付制度和政府采購制度統一協調起來。另外績效預算是一項綜合性強、涉及面廣的工作。它要求財政部門在組織實施績效預算過程中要注意部門之間的協調。特別是各任務指標的確定和完成情況的衡量，都離不開稅務、統計、計劃和審計等部門的支持和配合。