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一、傳統(tǒng)預(yù)算模式

現(xiàn)代公共預(yù)算體制形成于19世紀(jì)，目前被學(xué)術(shù)界普遍稱(chēng)為傳統(tǒng)預(yù)算模式。傳統(tǒng)預(yù)算理論支出控制模式的控制重點(diǎn)是詳細(xì)說(shuō)明支出項(xiàng)目中的預(yù)算投入，它的預(yù)算重點(diǎn)是對(duì)預(yù)算投入的嚴(yán)格控制。在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，對(duì)于預(yù)算資金的要求是自下而上形成的，預(yù)算決策是按照基數(shù)加增長(zhǎng)的模式做出的。一般地，預(yù)算機(jī)構(gòu)只對(duì)支出機(jī)構(gòu)的需求增量預(yù)算要求進(jìn)行審查。在傳統(tǒng)預(yù)算模式下，資源配置是以預(yù)算基數(shù)為基礎(chǔ)的，預(yù)算增量部分的決策主要取決于政治上的討價(jià)還價(jià)。當(dāng)然，預(yù)算基數(shù)的形成和維持也依賴(lài)于政治上的討價(jià)還價(jià)。因此，該模式在資源配置效率上存在著問(wèn)題。

二、理性化預(yù)算改革及實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

根據(jù)科依(19401的觀點(diǎn)，公共預(yù)算的基本問(wèn)題是：“在什么基礎(chǔ)上，決定將某一數(shù)量的撥款撥給活動(dòng)A而不是活動(dòng)B?”顯然，這是一個(gè)關(guān)于資源配置效率的問(wèn)題。從20世紀(jì)30年代以來(lái)，為了改進(jìn)資源配置效率，以美國(guó)為首的西方國(guó)家進(jìn)行了一系列的預(yù)算改革。這些預(yù)算改革包括績(jī)效預(yù)算、計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算。

(一)30至50年代逐步推廣績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算將預(yù)算的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到了產(chǎn)出?？?jī)效預(yù)算要求預(yù)算資金應(yīng)該根據(jù)投入一產(chǎn)出關(guān)系確定的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行分配，并且主要分配給那些管理績(jī)效最佳的項(xiàng)目或者部門(mén)，同時(shí)也會(huì)建立一個(gè)會(huì)計(jì)體系來(lái)追蹤支出和績(jī)效。但是，績(jī)效預(yù)算在實(shí)施中卻遇到不少困難。首先，許多機(jī)構(gòu)的管理者以及一些政治家對(duì)于實(shí)施績(jī)效預(yù)算的積極性并不高。其次，績(jī)效預(yù)算重點(diǎn)是測(cè)量產(chǎn)出，需要支付很高的測(cè)量費(fèi)用。第三，實(shí)行績(jī)效預(yù)算必然發(fā)生政治上的討價(jià)還價(jià)，并形成相當(dāng)高的政治性交易費(fèi)用。

(二)60年代出現(xiàn)的計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算

計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算是一個(gè)目標(biāo)(長(zhǎng)期)推動(dòng)項(xiàng)目(短期)、項(xiàng)目推動(dòng)預(yù)算的過(guò)程，著重分析支出目標(biāo)的價(jià)值。計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算是目標(biāo)和政策取向的，對(duì)于計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算來(lái)說(shuō)，某一產(chǎn)出是否是社會(huì)所需要的才是決定是否為該產(chǎn)出提供相應(yīng)財(cái)政資金的關(guān)鍵。

然而，計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算的實(shí)施同樣不理想。首先，計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算強(qiáng)調(diào)將資金配置到特定的項(xiàng)目，但是，在某些情況下，預(yù)算決策者可能只是很隨意地和武斷地將支出分配到項(xiàng)目。其次，由于在計(jì)劃規(guī)劃預(yù)算中支出是跨越傳統(tǒng)的組織界限而分配.到特定項(xiàng)目的，因此，在很多情況下很難追蹤支出。第三，公共部門(mén)常常承擔(dān)多個(gè)目標(biāo)，這意味著目標(biāo)項(xiàng)目化將面臨相當(dāng)大的困難。而且在某些情況下，目標(biāo)之間是互相沖突的。第四，在公共預(yù)算中，由于受到時(shí)間、資源和專(zhuān)長(zhǎng)等因素的制約，真正的成本與收益分析有時(shí)是不可能的。此外，由于很多機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)多個(gè)項(xiàng)目，它占用的相當(dāng)多的資金通常都是由許多項(xiàng)目共享的，很難清楚地分離出完全屬于某一項(xiàng)目的資金。

(三)70年代出現(xiàn)的零基預(yù)算

零基預(yù)算完全否定了預(yù)算基數(shù)的合法性，要求所有的支出項(xiàng)目都必須從零開(kāi)始進(jìn)行審查。零基預(yù)算最主要的目標(biāo)是取消基數(shù)從而實(shí)現(xiàn)資源的再配置，核心是按照項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序重新分配預(yù)算資金。

然而，美國(guó)的零基預(yù)算在實(shí)施中依然面臨許多困難。首先，對(duì)于項(xiàng)目管理者、部門(mén)管理者、預(yù)算部門(mén)和政府首腦來(lái)說(shuō)，在眾多項(xiàng)目中難以取舍。而且，許多政治上和法律上的約束使得政府不可能中止某些支出項(xiàng)目。從技術(shù)層面來(lái)看，零基預(yù)算還面臨四個(gè)難題：決策單位很難定義；目標(biāo)與任務(wù)很難確定；合并各種排列好的項(xiàng)目的優(yōu)先順序非常困難；工作量太大。另外，由于零基預(yù)算的預(yù)算形成過(guò)程是從下而上的，因此它的成功依賴(lài)于各個(gè)層級(jí)管理者之間的有效配合。但是，如果各個(gè)層級(jí)的管理者預(yù)算機(jī)構(gòu)和政府首腦的目標(biāo)不一致，那么零基預(yù)算預(yù)期的效果很容易就會(huì)被機(jī)構(gòu)管理者的策略性行動(dòng)所抵消。

(四)80年代以后出現(xiàn)的新績(jī)效預(yù)算

20世紀(jì)70年代末，出現(xiàn)了一種新的預(yù)算模式。新績(jī)效預(yù)算將預(yù)算的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了結(jié)果，并在總額控制和預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)也進(jìn)行了相應(yīng)的改革。由于這種預(yù)算模式將預(yù)算的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到結(jié)果而不是產(chǎn)出，所以，它被稱(chēng)為結(jié)果預(yù)算或者新績(jī)效預(yù)算。新績(jī)效預(yù)算改革的根本目的是提高公共支出的“貨幣價(jià)值”，即通過(guò)重新構(gòu)造公共預(yù)算和財(cái)政管理體制使得納稅人繳納給政府的稅收在使用后能夠創(chuàng)造出最大的貨幣價(jià)值。它主要有以下三個(gè)特征：(1)目標(biāo)和總額上的集中控制。(2)手段分權(quán)。在決定了大致的支出方向和支出總額后，管理者可以靈活地、創(chuàng)造性地根據(jù)環(huán)境的變化使用資金。(3)目標(biāo)能夠有效率地完成，預(yù)期的結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)。通常情況下，預(yù)算機(jī)構(gòu)將與各支出部門(mén)簽訂績(jī)效合同，明確測(cè)量這些目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效測(cè)量指標(biāo)，并且要盡可能地將這些指標(biāo)量化。

三、西方國(guó)家預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒

雖然不同的預(yù)算改革模式面臨的問(wèn)題與困難是不同的，但是分析其失敗或遇到的困難的原因可以發(fā)現(xiàn)有以下的共性：(1)預(yù)算很難做到完全理性，且政治因素也很難被排除出預(yù)算過(guò)程。(2)高昂的信息費(fèi)用和激烈的政治沖突。從理性預(yù)算改革遇到的問(wèn)題中還可以得到兩點(diǎn)啟示：一是通過(guò)預(yù)算改革甚至政治改革來(lái)規(guī)范政治家的行為，而不應(yīng)該是將政治因素從預(yù)算過(guò)程中完全排除出去。二是對(duì)公共部門(mén)其他環(huán)節(jié)的體制進(jìn)行配套改革。

80年代以來(lái)興起的新績(jī)效預(yù)算制度則不同于以往的預(yù)算改革。首先，在新績(jī)效預(yù)算中，政治家在確定支出目標(biāo)和財(cái)政總額時(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。其次，與計(jì)劃規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)算和零基預(yù)算相比，新績(jī)效預(yù)算比較簡(jiǎn)單，只是確定一個(gè)支出的總額和大致的分類(lèi)總額。此外，新績(jī)效預(yù)算改革是整個(gè)公共部門(mén)在新公共管理的邏輯下重新構(gòu)建的一部分。這意味著，改革預(yù)算體制的同時(shí)，公共部門(mén)的其他配套制度也進(jìn)行了改革。

四、我國(guó)預(yù)算改革的思考

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行的部門(mén)預(yù)算和零基預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，政府采購(gòu)制度的建立，為績(jī)效預(yù)算的推行創(chuàng)造了良好的條件。但是，我國(guó)目前還缺乏實(shí)施績(jī)效預(yù)算的現(xiàn)實(shí)環(huán)境：現(xiàn)行的會(huì)計(jì)制度不符合績(jī)效預(yù)算管理的要求，無(wú)法提供具有信度和效度的資料庫(kù)來(lái)支持績(jī)效評(píng)估。

在預(yù)算改革的原則確立上首先必須重視預(yù)算過(guò)程中的政治因素，并對(duì)政治與政策體制進(jìn)行相應(yīng)的改革。其次由于現(xiàn)階段我國(guó)并不具備實(shí)行各種非常復(fù)雜的理性預(yù)算模式的條件，預(yù)算機(jī)構(gòu)必須收集預(yù)算信息并提高預(yù)算分析能力。在現(xiàn)階段需要不斷完善推行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。

(一)引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，改革會(huì)計(jì)制度

實(shí)施績(jī)效預(yù)算必須改革會(huì)計(jì)制度，推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。權(quán)責(zé)發(fā)生制的推行可以采取逐步引入的辦法。首先，對(duì)現(xiàn)金收付制進(jìn)行有限的調(diào)整，在原有框架下引人權(quán)責(zé)發(fā)生制的部分要素來(lái)彌補(bǔ)收付實(shí)現(xiàn)制的缺陷，實(shí)行改進(jìn)的現(xiàn)金收付制。其次，向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制過(guò)渡，確立權(quán)責(zé)發(fā)生制的基本概念和制度框架。最后，實(shí)行完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制，并在預(yù)算和政府財(cái)務(wù)報(bào)告中采用。

(二)構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系

首先，要正確理解政府績(jī)效的含義。政府績(jī)效應(yīng)該是政府各部門(mén)在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的前提下從全社會(huì)利益擴(kuò)展出發(fā)為人們辦事的效率和結(jié)果。其次，要按照定性和定量相結(jié)合、統(tǒng)一性指標(biāo)與專(zhuān)業(yè)性指標(biāo)相結(jié)合的原則，逐步探索建立起一套績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。

(三)建立績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制相匹配的預(yù)算約束機(jī)制

績(jī)效預(yù)算實(shí)行績(jī)效與資金供給量相匹配的原則。政府的支出計(jì)劃，以業(yè)績(jī)項(xiàng)目為基礎(chǔ)，每項(xiàng)支出都依業(yè)績(jī)項(xiàng)目的成本標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。

(四)建立正確的激勵(lì)機(jī)制

由于傳統(tǒng)預(yù)算不考慮績(jī)效，政府各部門(mén)有意擴(kuò)大自已的困難，作為和財(cái)政討價(jià)還價(jià)的籌碼。實(shí)施績(jī)效預(yù)算就是要將各部門(mén)的預(yù)算與其工作績(jī)效掛鉤，建立正確的激勵(lì)機(jī)制。

(五)建立相關(guān)配套制度，構(gòu)建實(shí)施績(jī)效預(yù)算的制度框架

實(shí)施績(jī)效預(yù)算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。包括公共支出制度自身的配套、外部監(jiān)督制度的配套和激勵(lì)機(jī)制的配套三個(gè)方面。在公共支出制度的配套方面，財(cái)政部門(mén)要把績(jī)效預(yù)算制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度與國(guó)庫(kù)集中收付制度和政府采購(gòu)制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)。另外績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣的工作。它要求財(cái)政部門(mén)在組織實(shí)施績(jī)效預(yù)算過(guò)程中要注意部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。特別是各任務(wù)指標(biāo)的確定和完成情況的衡量，都離不開(kāi)稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)劃和審計(jì)等部門(mén)的支持和配合。