征信制度國際比較范文
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征信制度是一國征信活動所必須遵循的規(guī)范或準則,是征信業(yè)健康發(fā)展的根本保障。征信制度的一般框架中包括三個最基本的部分:征信法律法規(guī)方面的建設,征信行業(yè)組織模式的規(guī)定,對征信行業(yè)的監(jiān)督管理。
由于世界各國經(jīng)濟特點、發(fā)展水平以及歷史文化和生活習慣等諸多方面的差異,各國征信制度在法律體系建設方面呈現(xiàn)出不同的特征。以下著重就征信的立法對象、立法目的、信息數(shù)據(jù)內(nèi)容的采集范圍、消費者的權(quán)利及征信機構(gòu)的義務等進行比較分析。
1.征信立法對象的比較
在征信行業(yè)較發(fā)達、征信體系較完善的國家中,依征信的立法對象不同分為兩類。一類是以征信活動或征信機構(gòu)為立法對象,專門制定相關法律法規(guī)。如墨西哥頒布了《征信局法》,秘魯頒布了《私營征信機構(gòu)和個人信息保護法》。美國是此類國家中最典型的代表,其關于基本信用管理的相關法律目前多達17部,其中最重要的當屬《公平信用報告法》。[1]另一類國家則以個人數(shù)據(jù)保護為主要立法對象,信用征信只是作為個人數(shù)據(jù)保護法規(guī)范的對象之一。比如英國的《數(shù)據(jù)保護法》,德國的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》,瑞典的《個人數(shù)據(jù)保護法》等,這些法律規(guī)范不僅包括個人征信活動,還涉及醫(yī)療、市場營銷等諸多可能與個人信用有關的信息。[2]
2.征信數(shù)據(jù)管理規(guī)定的比較
各國征信的立法對象雖然不同,但有一個共同的立法目的:尋找個人隱私保護與信息采集、披露的平衡。由于社會的發(fā)展,人的需求范圍的擴大和層次的提高,愈加要求對隱私的尊重,但各國對隱私保護的側(cè)重點和保護程度并不一樣。
美國《公平信用報告法》意在保護消費者免受流通中的不準確信息的影響,以便保護消費者的名譽,其規(guī)定:征信部門出于有關信貸活動、有關就業(yè)目的、有關保險業(yè)務目的不需要數(shù)據(jù)主體同意即可進行數(shù)據(jù)的采集。[3]《公平信用報告法》還同時規(guī)定了在信用報告的使用上,不需要數(shù)據(jù)主體同意的機構(gòu)或個人①。
英國《數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定,在采集消費者信息數(shù)據(jù)時應當將信息的內(nèi)容、收集的目的、可能的使用者以及信息的來源通知數(shù)據(jù)主體;在信息的披露和使用上,除征信機構(gòu)已為得到數(shù)據(jù)主體同意做出努力但未有回應、數(shù)據(jù)主體沒有能力表示同意、有責任對信息保密三種情況外,必須經(jīng)數(shù)據(jù)主體的同意。[4]
在法國,征信機構(gòu)不僅每次采集個人數(shù)據(jù),錄入數(shù)據(jù)庫時必須告知數(shù)據(jù)主體并獲得書面同意,而且每次披露和使用信用報告時必須再次取得數(shù)據(jù)主體的書面形式認可。
3.信用內(nèi)容采集范圍的比較
征信活動中,對于信息數(shù)據(jù)內(nèi)容采集范圍的規(guī)定和限制,各國也不盡相同。
美國《公平信用報告法》規(guī)定可采集的信息包括:(1)消費者身份識別信息;(2)貸款賬戶的余額、授信額度、償還歷史等;(3)與信用有關的公共記錄。但不包括:(1)個人之間的交易活動信息;(2)公司內(nèi)部之間的交易活動;(3)信用卡發(fā)卡機構(gòu)給予消費者直接或間接的授信額度;(4)超過10年的破產(chǎn)信息和超過7年的民事訴訟、民事判決和逮捕,以及拖欠稅款等負面信息。[5]顯然,美國征信機構(gòu)采集的信息包括正面和負面的。英國《數(shù)據(jù)保護法》只是要求征信機構(gòu)在采集數(shù)據(jù)時不得超過已聲明的目的,以及由此目的所確定的數(shù)據(jù)采集、儲存和使用范圍。澳大利亞的法律規(guī)定,信用報告只包括過去5年內(nèi)的負面信息,只有消費者在過去5年內(nèi)發(fā)生過借款行為時才有信用檔案,且放貸機構(gòu)不得報告最高貸款金額,當前貸款余額,授信額度等類似正面信息,而法國、比利時的公共征信系統(tǒng)只報告負面信息。[6]
4.消費者的權(quán)利和征信機構(gòu)義務的比較
雖然信息內(nèi)容的采集范圍不同,但國際上普遍認為,對于征信對象的敏感信息應當特別受到保護。如美國《公平信用報告法》規(guī)定,不得因性別、種族、宗教信仰和婚姻狀況產(chǎn)生對申請人的歧視;英國《數(shù)據(jù)保護法》及歐盟法令也都規(guī)定對種族、政治觀點和黨派、宗教信仰等個人信息不得采集。
關于消費者的權(quán)利和征信機構(gòu)的義務,盡管各個國家的規(guī)定不完全一樣,但共同點甚多,最突出的是重視維護消費者的權(quán)利。美國《公平信用報告法》規(guī)定,消費者有權(quán)查看自己的信用檔案記錄,當消費者提出申請時,征信機構(gòu)必須向其提供信用檔案以及最近曾查詢過此檔案的機構(gòu)名單。當消費者認為信用檔案中存在不實信息而提出異議時,除非消費者的提議沒有任何根據(jù),否則征信機構(gòu)必須對有異議的信息重新核查,并向消費者提供一份書面信息核查報告。《公平信用報告法》還規(guī)定,信用報告使用者使用信用報告后對消費者采取不利的行為時,如拒絕貸款、保險、應聘等,必須書面通知消費者,并告之提供信用報告的征信機構(gòu)名稱、地址及電話號碼。英國《數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定,數(shù)據(jù)主體有權(quán)知道有關自己的數(shù)據(jù)信息是否被采集、錄入和存儲于數(shù)據(jù)庫,并在可能損害自己或他人的情況下要求停止對個人數(shù)據(jù)的采集和錄入。建立公共征信系統(tǒng)的歐洲國家的隱私保護法則規(guī)定,個人數(shù)據(jù)只為批準信貸的目的而提供,借款人有權(quán)檢查并更正其在公共征信系統(tǒng)的檔案。瑞典的《個人數(shù)據(jù)保護法》規(guī)定,征信機構(gòu)有義務免費向信息數(shù)據(jù)主體提供其本人的信息內(nèi)容、信息來源,以及在信息第一次披露給第三方之前必須先提供給數(shù)據(jù)主體。
二、征信行業(yè)組織模式的國際比較
目前世界上有兩種征信行業(yè)組織模式,即公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)。國際上一些國家如德國、阿根廷、巴西等,公共征信系統(tǒng)占主導,但并不杜絕私營征信系統(tǒng)的存在,即兩種模式共存;還有一些國家,如美國、英國,征信活動基本由私營征信機構(gòu)控制,私營征信系統(tǒng)占絕對優(yōu)勢地位;而只存在公共征信系統(tǒng)的國家比較少見。
1.公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)在性質(zhì)和運作方式的比較
按照歐洲中央銀行行長委員會的定義,公共征信系統(tǒng)是指“一個旨在向商業(yè)銀行、中央銀行以及其他銀行監(jiān)管當局提供有關公司及個人對整個銀行體系的負債情況信息的信息系統(tǒng)”。[7]其一般由政府主導,不以盈利為目的,由中央銀行或金融監(jiān)管當局負責運作和管理②,主要目的是為了滿足商業(yè)銀行的貸款決策和風險管理需要,便于金融監(jiān)管當局對金融機構(gòu)風險暴露的監(jiān)管,以及為貨幣政策的制定和宏觀經(jīng)濟的分析提供數(shù)據(jù)服務等。私營征信系統(tǒng)一般由企業(yè)或個人投資組建私營征信機構(gòu)而成,具有法人資格,以市場化方式運作。其主要目的是規(guī)范商業(yè)道德行為,提高經(jīng)濟中的透明度,促進更為公平的商業(yè)基礎的形成,以便利風險評估及商業(yè)和金融交易的完成。公共征信系統(tǒng)是一種強制性的信用信息交換機制,金融機構(gòu)必須按要求提供有關借款人和貸款的數(shù)據(jù)信息;私營征信系統(tǒng)則是以自愿交換的方式從金融機構(gòu)、非金融機構(gòu)獲得有關企業(yè)和個人信用情況的數(shù)據(jù)。從兩種模式的特點來看,雖然有許多不同,但應該說兩者之間是互補而非替代的關系。
2.公共征信系統(tǒng)與私營征信系統(tǒng)在信息采集來源上的比較
在信息采集的來源上,私營征信系統(tǒng)一般比公共征信系統(tǒng)的渠道更廣闊。公共征信系統(tǒng)通常依靠政府法律法規(guī)強制性的從金融機構(gòu)采集借款企業(yè)和個人信息,金融機構(gòu)有向征信機構(gòu)報送信息數(shù)據(jù)的責任。私營征信系統(tǒng)通常以協(xié)議或合同的方式采集數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)主要來源包括:提供信用工具和服務的金融機構(gòu)(包括租賃公司,信用卡發(fā)卡機構(gòu)),政府掌握并對公眾開放的公共記錄(如破產(chǎn)、欠稅),零售商、批發(fā)商之間信用交易及給予消費者的消費信貸。在美國,數(shù)據(jù)來源還包括信貸申請者申請表中的信息(如職業(yè)、年齡、收入等),處于第三方地位的數(shù)據(jù)處理公司,這類公司主要收集有關消費者社會經(jīng)濟行為的數(shù)據(jù)(如估算消費者收入)。[8]
3.公共征信系統(tǒng)與私營征信系統(tǒng)在信息采集內(nèi)容的比較
在信息采集的內(nèi)容上,公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)對待個人征信與企業(yè)征信存在著一定差異。個人征信方面,公共征信系統(tǒng)和私營征信系統(tǒng)都收集消費者的姓名、貸款金額和貸款類型;采集數(shù)據(jù)主體的地址、納稅人身份信息、納稅信息、婚姻或就業(yè)狀況信息的私營征信系統(tǒng)依次占90%、75%、17%、60%,而公共征信系統(tǒng)依次為39%、54%、2%、12%。在美國,私營征信機構(gòu)還采集房屋租賃、電話費支付情況等信息。企業(yè)征信方面,90%以上的公共征信系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)報送機構(gòu)名稱、貸款金額、公司名稱、貸款類型;80%以上的私營征信機構(gòu)采集公司名稱、地址、貸款金額和納稅人身份號碼,以及數(shù)據(jù)報送機構(gòu)的名稱。[9]由于私營征信系統(tǒng)和公共征信系統(tǒng)的目的不盡相同,私營征信系統(tǒng)有可能收集更詳細全面的企業(yè)數(shù)據(jù),包括企業(yè)所有者姓名及其納稅信息、資產(chǎn)負債表,以及關聯(lián)企業(yè)信息等,而公共征信系統(tǒng)這些方面受限制較多。
4.公共征信系統(tǒng)與私營征信系統(tǒng)在服務范圍方面的比較
在業(yè)務服務范圍方面,公共征信系統(tǒng)的產(chǎn)品服務對象一般只限于提供數(shù)據(jù)來源的金融機構(gòu),中央銀行以及金融監(jiān)管部門。由于信用數(shù)據(jù)只在金融系統(tǒng)內(nèi)部之間流動,有利于金融機構(gòu)的信用風險管理,同時監(jiān)管當局可以得到大額借款的借款人和銀行風險最新情況,便于對金融包括征信業(yè)的掌控。而私營征信機構(gòu)可以向法律所允許的社會主體出售信用信息和咨詢服務,甚至包括向公共征信系統(tǒng)提供數(shù)據(jù),這對于在更廣范圍內(nèi)降低社會信用風險是有利的。
三、征信監(jiān)管體制的國際比較
在以市場化方式運作為典型代表的美國,征信業(yè)的監(jiān)管以完善的法律為基礎,采取政府監(jiān)管機構(gòu)負責執(zhí)法與民間組織協(xié)調(diào)管理相結(jié)合的辦法。政府監(jiān)管機構(gòu)包括:銀行系統(tǒng)的財政部貨幣監(jiān)理辦公室(OfficeofComptrolleroftheCurrency,OCC)、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)(FederalReserveSystem),非銀行系統(tǒng)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FederalTradeCommission,FTC)、司法部(DepartmentofJustice)等。監(jiān)管者的作用及監(jiān)管方式主要在于:一是根據(jù)法律制定征信活動的具體執(zhí)行細則,當法律法規(guī)有所變化時,及時做出調(diào)整和修改,同時監(jiān)督征信機構(gòu)行為是否符合法律規(guī)范,并采取諸如罰款手段等懲罰性措施促使其改進行為;二是對消費者進行征信教育,讓其了解在征信活動中所擁有的權(quán)利和解決爭議的方式或方法;三是進行調(diào)查和研究,當消費者行使權(quán)利而征信機構(gòu)沒有反應時,監(jiān)管者可以向當?shù)卣对V,并要求征信機構(gòu)采取符合法律規(guī)定的行為,改善服務等。主要民間管理組織包括:美國信用管理協(xié)會(NACM)、美國銀行公會(AmericanBanksAssociation)、信用報告協(xié)會(AssociatedCreditBureaus,Inc.)等。[10]這些民間組織一般代表會員(征信機構(gòu))的利益,參與征信相關法律的制定與修改,提供金融、征信從業(yè)人員的職業(yè)道德和業(yè)務素質(zhì)的教育、培訓,對征信行業(yè)的發(fā)展進行研究,舉行研討會、會員年會等。
比較發(fā)現(xiàn),建立征信制度的國家有一個共同點,即都依據(jù)法律法規(guī)監(jiān)管信用數(shù)據(jù)的采集和使用(如前所述),除美國制定了全面的監(jiān)管框架外,其他國家的監(jiān)管也有特色。首先是對征信機構(gòu)市場準入的監(jiān)管,在歐盟和阿根廷,成立征信公司必須向國家數(shù)據(jù)保護機構(gòu)登記,而在美國、巴西等國成立征信公司是不需要特別審批的;其次,國際上征信業(yè)監(jiān)管部門的設計,美國是專業(yè)的機構(gòu)負責監(jiān)管,大部分拉美國家由中央銀行或銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責,墨西哥則由承擔監(jiān)管金融機構(gòu)的四個政府機構(gòu)共同承擔,而智利則完全依賴司法系統(tǒng);第三,與私營征信系統(tǒng)不同,公共征信系統(tǒng)通常強制性要求中央銀行監(jiān)管之下的所有金融機構(gòu)都必須參加該系統(tǒng),但各國的參加機構(gòu)有差別,對于被強制參與征信系統(tǒng)的金融機構(gòu)必須定期、準確地報送信息,否則將分別受到行政、民事或刑事處罰;第四,歐洲一些公共征信系統(tǒng)的國家對信用數(shù)據(jù)的采集作出限制,要求其必須高于某一貸款限額,如德國最低貸款金額大約為150萬美元,意大利為8.3萬美元,法國為8.2萬美元。
四、對我國征信制度建設的借鑒
我國現(xiàn)階段急需建立征信制度,但作為征信制度基礎的法律法規(guī)尚未建立,最新的與個人征信有關的規(guī)章來自于中國人民銀行制定的、自2005年10月1日起實施的《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。筆者認為,借鑒國際征信業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗,應著重從以下幾個方面建立和完善我國征信制度。
1.維護消費者的權(quán)利,尋求信息采集、披露與個人隱私保護的平衡
(1)信息數(shù)據(jù)采集應維護消費者的知情權(quán)和隱私權(quán)。《暫行辦法》規(guī)定,商業(yè)銀行要準確、完整、及時地向個人信用數(shù)據(jù)庫報送個人信用信息,不需個人同意。這沒能體現(xiàn)對消費者擁有自己信用信息所有權(quán)的尊重,消費者不知自己的信用信息是否被采集和儲存,也不知已被采集的信用信息是否公正、客觀、準確。《暫行辦法》沒有規(guī)定不能采集和不需報送的信息,如黨派、宗教信仰、婚姻狀況,疾病等敏感信息,這些信息一旦被采集、使用可能引起歧視。筆者認為,對信用信息的采集,雖不需要數(shù)據(jù)主體同意,但應以書面、電話方式告之數(shù)據(jù)主體,或為其提供比如免費查詢本人信用信息的渠道,以便消費者核實或提出異議。
(2)信用信息的使用應保護消費者的投訴權(quán)。《暫行辦法》規(guī)定了消費者提出“異議”的解決程序,但商業(yè)銀行如何使用報告,以及商業(yè)銀行在使用信用報告后做出對消費者不利的決定時,消費者缺乏合法的維權(quán)途徑。筆者建議,監(jiān)管部門應要求商業(yè)銀行在使用信用報告時告之消費者,賦予并保護消費者對商業(yè)銀行不當使用信用報告進行投訴的權(quán)利。由于我國消費者的維權(quán)意識和維權(quán)能力普遍不高,管理部門同時應加強宣傳消費者在征信活動中的權(quán)利以及行使權(quán)利的方法,增強消費者對信用報告的信心。
(3)信用信息的全面性、時效性更能體現(xiàn)消費者的信用狀況。《暫行辦法》只規(guī)定信用數(shù)據(jù)來源于商業(yè)銀行,因此,一些散布于公共機構(gòu)和其他企業(yè)(比如稅務部門、法院、電信公司、移動通信公司等)的個人有效信息不能很好的被利用,而全面的信息更能客觀、公正的評價消費者個人的信用。《暫行辦法》對于違法、違規(guī)等負面信息沒有規(guī)定保留期限,這將降低消費者的紀律約束,不能激勵失信者改過自新,不利于和諧社會基礎的構(gòu)建。筆者同時認為,正面信息也應有時效期,因為過去太久的記錄并不能完全代表現(xiàn)在的信用狀況和守信趨向。
2.允許私營征信機構(gòu)與公共征信機構(gòu)并存發(fā)展
目前,我國征信行業(yè)組織模式與歐洲公共征信系統(tǒng)極其相似,由中央銀行負責組建和管理。前面談到,國際征信業(yè)的經(jīng)驗表明,公共征信系統(tǒng)與私營征信系統(tǒng)是互補而非替代。征信業(yè)在我國基礎比較薄弱,在法律法規(guī)不健全的情況下,政府運用行政力量,強制性要求金融機構(gòu)參加由金融管理部門負責組建和管理的公共系統(tǒng),對較短時間內(nèi)建立公共征信系統(tǒng)會產(chǎn)生事半功倍的效果。盡管如此,我國征信業(yè)現(xiàn)階段仍應允許私營征信機構(gòu)的發(fā)展,與公共征信機構(gòu)并存,甚至可以考慮,未來應以私營征信系統(tǒng)模式為主。征信業(yè)本質(zhì)上屬于市場服務中介機構(gòu),政府的干預更多的應體現(xiàn)在征信立法和行業(yè)監(jiān)管方面,不需要動用公共資源直接建立和運作征信機構(gòu)。私營模式能節(jié)約政府成本投入,而且信息來源更為廣泛,信用產(chǎn)品更為齊全,更重要的是私營征信系統(tǒng)不僅能為銀行系統(tǒng)服務,更能適應完善社會信用體系和經(jīng)濟發(fā)展的需要。另外,還可以避免公共征信機構(gòu)依附于政府部門時容易出現(xiàn)非公平競爭和低效率的現(xiàn)象。
3.在征信機構(gòu)業(yè)務模式方面實行有特色的專業(yè)化征信服務
在征信機構(gòu)業(yè)務模式上,筆者認為現(xiàn)階段,企業(yè)征信與個人征信宜分開進行,即強調(diào)有特色的專業(yè)化征信服務。首先,企業(yè)比個人在經(jīng)濟地位上不處于弱勢,企業(yè)征信的隱私法律保護要求與個人不同,于是征信立法的側(cè)重點也不一樣;其次,企業(yè)與個人身份識別方式不同,企業(yè)應該有全國統(tǒng)一的識別編碼,比如美國就有鄧白氏商業(yè)記錄編號(DUNS)、美國標準工業(yè)編碼(SIC),而個人可用身份證號來確定;最后,企業(yè)和個人所采集的信息內(nèi)容不同,企業(yè)的融資需求與個人的消費信貸也不同,信用評分的方式和標準也不一樣。因此,二者的不同特征要求征信行業(yè)的建設要有步驟、分重點的進行,專業(yè)化是快中取勝的秘訣。國際上著名的征信公司中,鄧白氏(Dun&Bradstreet)以企業(yè)征信為主,全聯(lián)公司(TransUnion)、益百利(Experian)等以個人征信為主,他們在各自的領域都取得了巨大的成功。
4.堅持中央銀行監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)管模式
(1)明確中央銀行征信監(jiān)管的地位與職責。征信行業(yè)是社會信用體系建設的重要組成部分,中央銀行作為唯一的征信監(jiān)管當局具有合理性,可以避免像國外多家機構(gòu)共同監(jiān)管引致相互扯皮而降低監(jiān)管效率。
(2)抓緊征信立法,依法監(jiān)管征信活動。在允許私營征信機構(gòu)與公共征信機構(gòu)并存發(fā)展的情況下,應規(guī)定征信機構(gòu)市場準入門檻,明確其最低資本金、從業(yè)人員資格條件、機構(gòu)內(nèi)控制度等方面的要求。規(guī)范征信業(yè)務管理制度,統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)采集范圍,明確負面信息保存時間,依法懲處惡意泄露隱私、濫用信用報告等違法違規(guī)行為。要求征信機構(gòu)保證數(shù)據(jù)庫的安全,嚴格監(jiān)管征信數(shù)據(jù)的跨國流動。
(3)建立征信業(yè)協(xié)會,加強市場紀律約束。征信業(yè)協(xié)會的成員組織應相互監(jiān)督,加強與官方監(jiān)管機構(gòu)合作;研究征信業(yè)發(fā)展規(guī)劃,提高征信水平;做好征信宣傳,對失信者形成強大的道德約束;引導消費者對征信活動的監(jiān)督,發(fā)揮信息數(shù)據(jù)主體的監(jiān)督力量,因為利益主體的監(jiān)督對于實現(xiàn)隱私保護,提高信用報告質(zhì)量是最有效的,并且具有長久的動力。
