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1980年9月10日，為了適應改革開放的需要，第五屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國個人所得稅法》，此后歷經1993年、1999年、2005年、2007年、2011年和2018年的七次修正。從我國個人所得稅改革的歷程來看，1999年以后的改革總體而言都是局部性的改革，現階段個人所得稅所依賴的外部環境已經發生了深刻變化，如何整體性推進我國個人所得稅改革是財稅體制改革面臨的重要課題。

一、個人所得稅改革要堅持公平原則

稅收作為一種分配關系且以政治權力為依托，其運行結果改變了社會成員原有的利益格局，因此公平原則構成了個稅改革原則中的核心原則，具體包括普遍納稅、平等納稅和社會公平三個方面。普遍納稅。該原則是指每個擁有所得收入的公民都應向國家納稅。普遍納稅是稅收公平原則內涵的基礎，是稅制設計和稅收征管應遵循的重要原則。然而在我國現階段，普遍納稅的稅收理念還沒有被廣泛接受，有觀點認為低收入和弱勢群體就不該納稅。稅收是公共產品的價格，公共產品受益的廣泛性決定了所有受益對象都應是納稅義務人。公民的自然稟賦、獲取收入的能力和收入的多寡不應作為是否納稅的依據。當然為了低收入和弱勢群體的生存和發展給予適當的稅收寬免是必要的，但認為低收入和弱勢群體就不該納稅的觀點既不符合公平原則又有違正義的要求，并且在稅收實踐中也是有害的，不利于促進全民自覺納稅意識的提高。平等納稅。該原則是指國家征稅應根據每個人納稅能力的不同區別對待，使其所承擔的稅負與其經濟狀況相適應。個人所得稅課征的結果必然造成納稅人直接福利水平的降低，平等納稅就是要使不同納稅人之間在納稅前后的相對福利水平保持不變，這就既要堅持橫向公平，又要堅持縱向公平。橫向公平的實現一是要求納稅人群體具有廣泛性即普遍納稅，二是要厘清何為“納稅能力相同的人”。

兩個貨幣收入相同的人，其納稅能力未必相同。因此稅制設計必須綜合考慮納稅人之間存在的主客觀因素，合理確定收入的標準。縱向公平的實現是以橫向公平的實現為前提，并且要求稅率設計要采用超額累進稅率。個人所得稅的課征只有既做到橫向公平又做到縱向公平，才能真正實現個稅負擔在經濟上的公平。社會公平。個稅社會公平是指人們社會權利上的公平在經濟上要實現的分配關系。個稅社會公平是在經濟公平的基礎之上對經濟公平結果的修正，具體要解決兩方面問題：一是對橫向公平和縱向公平所形成的分配格局進行調整，體現的是人們之間更廣泛意義上的一種平等的社會關系；二是對于橫向公平和縱向公平所無法解決的問題諸如因社會地位、財產繼承和壟斷資源等因素導致的收入差距過大進行調節。個稅社會公平的目標是縮小收入差距，但不是追求絕對平均主義意義上的社會公平。實現個稅社會公平需要處理好兩個關系：一是社會公平與經濟公平之間的關系；二是公平與效率之間的關系。片面強調社會公平，激勵機制將會被抑制，經濟和社會發展就會失去效率，整個社會就會陷入平均主義。

二、個人所得稅功能定位應以調節收入分配功能為主個人所得稅有籌集財政收入和調節收入分配

兩大基本功能，理論界關于二者誰為主誰為次的爭論由來已久。個人所得稅的功能定位關系個人所得稅制度的設計，決定著稅改的方向。個人所得稅的功能定位應以調節收入分配功能為主，這種定位是符合我國現階段經濟社會發展狀況的。改革開放以來，人民生活水平顯著提升，然而現階段我國個人收入分配差距卻不斷擴大，基尼系數已經連續多年超過0.4這個國際警戒線水平。實現社會公平是社會主義制度的本質要求，政府在選擇解決收入分配不公問題的對策時，稅收無疑會成為重要的工具。個人收入主要由工資性收入、經營性收入和財產性收入構成，調節個人收入分配差距應該通過消費稅、財產稅和所得稅等稅種來完成，但我國現行稅制體系中的消費稅和財產稅還不能有效發揮對收入分配的調節作用，個人所得稅自然就要擔負起這個重任。主張以籌集財政收入功能為主的觀點認為，造成個人收入分配差距的原因既有存量和增量因素的影響，又有體制、機制和制度的原因，多種因素導致的收入分配不公難以通過個人所得稅進行調節，個稅征管實踐說明個稅只起到了“逆調節”的作用，個稅主要是由工薪階層繳納的。同時，由于受征管水平不高、納稅意識不強及超額累進稅率復雜等因素的影響，過分強調調節功能可能會造成效率損失，也不利于公平的實現。個稅作為應對個人收入分配差距過大的調節工具之一，其功能的發揮受制于稅制本身及外部環境因素的綜合影響，個稅調節作用不明顯不是否定以調節收入分配為主的個稅功能定位的理由，相反，這些制約個稅調節功能發揮作用的因素正是我們今后需要改進和加強的目標。隨著制約個稅調節功能發揮作用的經濟、技術和社會條件的完善和提升，個稅的調節功能特別是對收入流量的調節作用一定會顯現出來。當然，個人所得稅的功能定位也不是固定不變的，當收入分配不公問題得到有效緩解、個人收入水平大幅提高以后，個人所得稅就不必再突出其調節功能。

三、個人所得稅稅制模式應選擇混合所得稅制

個人所得稅稅制模式分為分類所得稅制、綜合所得稅制和混合所得稅制三種，1980年個人所得稅法的稅制模式為分類所得稅制，1993年合并三稅統一個稅時沿用了這一模式，此后個稅雖歷經多次改革但始終未動這一模式。由于該種模式不能很好地體現稅收的公平原則，2018年個稅改革時轉變為混合所得稅制模式，理論界關于個稅模式的選擇一直存在著綜合所得稅制與混合所得稅制之爭。綜合所得稅制是指對屬于同一納稅人的各項所得不管來源何處及以何種方式取得均應作為一個整體征稅。綜合所得稅制稅基非常寬泛，這能較好地體現納稅人的綜合納稅能力，符合量能負擔的原則。綜合所得稅制要求有高水平的征管能力和公民的自覺納稅意識與之相適應。目前，我國稅務機關還沒有建立起有效的個人收入監控體系，無法做到對納稅人各項收入匯總征稅。綜合所得稅制運行的基礎是納稅申報制度，而我國公民的納稅義務意識、普遍守法意識和偷逃稅恥辱意識還沒有形成，加之稅收違法預期成本低又強化了不守法而能獲利的投機心理，每個公民都應自覺納稅沒有成為全社會成員共同的價值取向。可見，我國現階段乃至今后較長時期內不具備綜合所得稅制確立的條件。混合所得稅制又稱二元稅制，是將分類所得稅制與綜合所得稅制相結合，對所得實行分項和綜合并行計稅的課稅制度。

混合所得稅制下，把納稅人不同來源的各項所得匯總統一費用扣除后通過累進稅率計征，體現了量能負擔，彰顯了個稅的公平。同時，區分不同性質的所得，實行源泉扣繳，通過比例稅率計征，體現了區別對待，彰顯了個稅的效率。我國政府在20世紀90年代就提出要“建立覆蓋全部個人收入的分類和綜合相結合的個人所得稅制”，2018年終于邁出了實質性的一步，這是基于我國現階段經濟社會發展狀況作出的正確選擇。混合所得稅制的施行能夠縮小納稅群體與非納稅群體、高收入群體與低收入群體之間的貧富差距，改善現有的不夠公平的分配格局。同時，混合所得稅制下的源泉扣繳制度可以沿用原分類所得稅制下的代扣代繳制度，這對稅收收入、納稅人稅負及稅務機關的征管成本影響不大，為稅制模式的平穩轉換奠定了基礎。混合所得稅制設計時無論是交叉型還是并立型都要將納稅人的各項所得分為分類征收項目和綜合征收項目，理論上一般將資本所得項目歸為分類征收范圍，將勞動所得項目歸為綜合征收范圍，2018年8月個稅改革通過的混合所得稅制就是秉承這一原則設計的。推進由分類所得稅制向混合所得稅制轉換需要把握好三個問題：一是要處理好與原有分類所得稅制的銜接，發揮原有分類所得稅制下管理模式的優勢；二是稅制模式的轉換既要體現公平原則，又要體現國家區分不同性質所得進行調節的政策目標；三是在綜合計稅范圍的確定上，應本著由小到大的漸進式改革思路，最終形成以綜合為主的混合所得稅制模式。

四、按個人所得稅改革的總體要求設計個稅要素

個人所得稅改革是個系統工程，個稅改革的原則、功能定位及稅制模式等都要通過稅制要素體現出來。納稅人。個人所得稅法關于納稅人的法律規范通過2018年個稅改革后已相對成熟，但還要解決好三個問題。一是提高納稅人基數。由于降低各項所得減除費用標準與社會上呼吁提高工資、薪金等所得減除費用標準的訴求相矛盾，所以現階段務實的選擇是逐步推開納稅申報制度。二是實行個人申報制，但應借鑒發達國家家庭申報制的做法，在基本費用扣除的基礎上增加考慮納稅人具體家庭狀況的專項扣除。三是保留現行五年優惠規定，但應規定自第6年起無論在中國境內居住的時間長短均為居民納稅人。征稅范圍。拓寬稅基是個稅改革向縱深發展的方向。拓寬稅基一方面要適應居民收入形式呈現多樣化的發展趨勢，將現階段已經廣泛存在的各種勞動所得、投資所得、資本所得和福利所得等納入征稅范圍。另一方面又要體現前瞻性，將未來可能出現的所得納入其中，以保證稅法的穩定性和權威性。此外，應明確哪些性質所得為綜合征收，哪些性質所得為分類征收，以適應混合所得稅制的要求。扣除項目。

混合所得稅制下，分類征收部分可按實際發生額扣除，也可按定額或定率扣除，對于不產生費用的項目則不予扣除。綜合征收部分中用于維持最低生活保障的生計費用應以全國城鎮居民人均消費支出為依據確定基本標準并保持相對穩定，同時根據物價指數實行年度動態調整機制。個體經營者與獲得收入直接相關的各項成本、費用及損失等按實際發生額扣除，其中自雇傭者按自然人生計費用標準扣除。針對納稅人家庭具體情況的專項扣除在起步階段可按類別制定基本標準，同樣根據物價指數實行年度動態調整機制，待征管及相關配套制度比較完善時可據實扣除。稅率。借鑒國際上“降低稅率、減少級次”的個稅改革趨勢，我國混合所得稅制綜合征收部分應將現行7級超額累進稅率改為5級。對于中低收入者保留設置3%、10%兩檔稅率，同時再適當拉大兩個檔次的級距，降低以工資薪金為主要收入的納稅人的負擔。現行稅制中最高邊際稅率45%偏高，應參考多數國家最高邊際稅率平均水平定為35%。中間兩檔稅率分別定為15%和25%，使中等或中等偏高收入者稅負適度。分類征收部分應采用比例稅率，由于該部分是對資本類項目征稅，其稅率應略高于勞動所得項目的平均稅率，特別是偶然所得和高收入者的財產性收入應適當提高稅率，但中低收入者的財產性收入應低稅。

五、構建個人所得稅改革的相關配套制度

個稅征管水平的提升依賴于相關配套制度的構建與完善，這也是稅制模式由分類所得稅制向混合所得稅制轉型的重要條件。建立全國統一的個人所得稅征管系統。一是自然人數據庫。包括居民納稅人和非居民納稅人的基本信息、收入和財產信息、繳納稅款信息及其他涉稅相關信息，并定期更新數據，實施動態管理。二是個人所得稅征收系統。包括個稅納稅申報服務系統、個人收入和財產的匯總系統、代扣代繳系統及家庭成員識別系統。三是個人所得稅管理系統。包括納稅信息交叉稽核系統、查詢統計分析系統、清繳退稅系統及稅收違法系統。建立個人收入監控制度。一是納稅人編碼制度。該制度為每一個納稅人設計一個專屬的納稅識別號碼，稅務機關通過識別碼可以審核納稅人的一切資金往來、財產變動等各種涉稅信息。二是儲蓄存款實名制。一方面要實現各商業銀行之間及商業銀行與個稅征管系統之間的聯網，另一方面要規范證件管理，使該項制度真正發揮監督個人信用的功能。三是現金管理制度。規定現金使用的范圍、額度及大額現金使用的備案制度，強制性推行銀行轉賬、支票和信用卡等非現金結算方式。

四是財產登記制度。一方面在已經實施的不動產登記的基礎上推行各類動產登記制度，另一方面先行對高收入群體和國家公職人員進行財產登記，待條件成熟時擴至全員登記。建立信息共享制度。作為征稅機關，稅務機關應全面及時地獲取其他部門所掌握的關于納稅人收入、財產及社會征信等信息資源，但由于部門利益及稅務機關與其他部門不存在隸屬關系等原因，使信息共享制運行不暢。因此，應通過修改和完善《稅收征管法》明確涉稅相關部門的義務和法律責任，并建立信息共享制度的保障機制。信息共享一方面要求相關部門把涉稅信息通過數據處理技術平臺直接置入個稅征管信息系統，另一方面要在關鍵環節直接控制，源泉扣繳。信息共享還包括出于維護國家稅收權益與其他國家相互交換稅收信息的國際合作。建立納稅誠信制度。一是評定納稅信用等級。稅務機關對納稅人納稅信用相關信息進行采集和評價，對納稅人的納稅信用進行分類，建立納稅人信用檔案。二是實施分類管理。根據納稅人的信用等級對其實施分類動態管理。對誠實納稅信用等級高的納稅人給予管理和服務上的優待，對信用等級不高的納稅人則實施重點監控、重點稽查，對失信者實施嚴格的懲戒措施，讓失信者的失信成本大大高于其所獲收益。

作者：孫飛 單位：首都師范大學副教授