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改革開放以來，我國(guó)進(jìn)入了城市化快速發(fā)展時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市化每提高一個(gè)百分點(diǎn)就意味著我國(guó)有1000萬個(gè)農(nóng)村人口失去土地，這樣在我國(guó)就催生了一個(gè)龐大的群體———失地農(nóng)民。農(nóng)民失去土地也就意味著失去了由土地所派生出來的諸如生活、就業(yè)與養(yǎng)老等各種權(quán)益，如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益？這成為新時(shí)期政府所面臨的新挑戰(zhàn)和新課題，全國(guó)各地都進(jìn)行了一些艱難的探索，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題并沒有得到根本解決。河南省作為農(nóng)業(yè)大省和人口大省，在其城市化過程中解決失地農(nóng)民權(quán)益保障問題方面可以為我國(guó)提供一些有益的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

一、失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在的幾個(gè)問題

（一）在貨幣安置方面：土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民沒有得到土地的增值性收益目前，河南省農(nóng)村土地征用采用的補(bǔ)償方式中，最主要是貨幣安置的方式，即根據(jù)被征土地的用途給失地農(nóng)民的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。根據(jù)2010年1月和10月河南省人民政府的批準(zhǔn)土地征用的45份公告可以看出，各地土地征用價(jià)格一般在每公頃37.5萬元~117萬元，即每畝在2.5萬元~7.8萬元，其中大部分每畝僅在4萬元~5萬元。但真正分配到農(nóng)戶手上的并沒有這么多，土地征用補(bǔ)償費(fèi)還要經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）提留和村社留存，剩余部分（一般不足80%）才能分配到農(nóng)戶。問題是土地征用補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是什么？這一標(biāo)準(zhǔn)是否符合土地的“實(shí)際價(jià)值”？現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》四十七條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均按照土地被征收前三年平均年產(chǎn)值補(bǔ)償，且二者之和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。比如說，如果土地被征用前三年的平均產(chǎn)值是每畝1500元，則補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不超過4.5萬元。而且土地征用并沒用考慮到土地的區(qū)位和土地供求狀況，更沒用考慮到土地征用后的用途和市場(chǎng)價(jià)值，這是極不合理。因?yàn)檎颜饔玫耐恋厥諝w國(guó)有后拿到市場(chǎng)上去拍賣，其價(jià)值翻了好多倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地時(shí)補(bǔ)償給農(nóng)戶的價(jià)值。例如，2010年開封市西部新區(qū)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般為每畝5.5萬元~7萬元，而政府把征來的土地進(jìn)行市場(chǎng)拍賣，其商業(yè)用地價(jià)格為平均每畝在55萬元以上，即土地經(jīng)過商業(yè)化后，最低增值了7倍。而這增值的大于7倍的利潤(rùn)農(nóng)民基本上沒有得到，除了一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，絕大部分被政府拿去作為財(cái)政收入，政府給農(nóng)民的土地補(bǔ)償只滿足農(nóng)民基本生活水平，保障的只是農(nóng)民的生存權(quán)。

（二）在就業(yè)安置方面：失地農(nóng)民就業(yè)難的狀況沒有根本改變，有效的就業(yè)保障機(jī)制還沒形成在城市化的過程中，當(dāng)農(nóng)民的土地被征用后，一些農(nóng)民就不可避免地變成無地、無職業(yè)、無收入的“三無”農(nóng)民，極易造成社會(huì)不穩(wěn)定。河南省政府一直重視失地農(nóng)民的就業(yè)保障，為了妥善解決被征地農(nóng)民基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障問題，維護(hù)其合法權(quán)益，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕29號(hào)），2008年河南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、河南省國(guó)土資源廳、河南省財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的實(shí)施意見》（豫勞社［2008］19號(hào)），將被征地農(nóng)民納入統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)體系。各地市級(jí)政府也根據(jù)本地實(shí)際情況在此方面進(jìn)行了探索，為被征地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)。一般情況下，按照“誰用地誰安置”的原則，失地農(nóng)民有一部分就業(yè)靠用地企業(yè)。如在商丘市2009年度第十七批城市建設(shè)用地中，用人單位安置117人，占需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)的22.4%①，這個(gè)比例并不高。然而，由于農(nóng)民本身文化技術(shù)水平比較低，一般在用人單位從事運(yùn)輸、裝卸、保潔、保安等崗位，雖然實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民就業(yè)，但是這些崗位的人員待遇比較低，而且很不穩(wěn)定，與失地農(nóng)民期望的“城市人待遇”還有很大的差距。因此，失地農(nóng)民就業(yè)難的局面還沒有從根本上改變。雖然，各級(jí)政府財(cái)政上每年都拿出一部分資金為失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，但由于受文化知識(shí)水平、年齡和對(duì)未來就業(yè)預(yù)期不確定性等因素的影響，失地農(nóng)民參加就業(yè)技能培訓(xùn)的積極性并不高。即使政府鼓勵(lì)失地農(nóng)民從事企事業(yè)發(fā)展或社會(huì)服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，但為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供稅收優(yōu)惠和金融支持方面的制度安排還處在摸索階段，目前失地農(nóng)民的就業(yè)保障還沒有形成有效機(jī)制。

（三）在社會(huì)保障方面：現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度對(duì)失地農(nóng)民沒有吸引力，健全的社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)沒有建成河南省很重視失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，制訂的《豫勞社［2008］19號(hào)文件》對(duì)失地農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和最低生活保障等方面提出了具體的意見。之后在對(duì)征地補(bǔ)償時(shí)，都附帶有相應(yīng)的社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，從2010年10月省政府批準(zhǔn)的土地征收方案中，社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)一般是每公頃費(fèi)用，最低的虞城縣每公頃6.3萬元②，最高的是周口市每公頃13.2萬元③，即2010年河南省征地社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)在每畝0.42萬元~0.88萬元，對(duì)保障失地農(nóng)民的生活起到一定的積極作用。然而，在實(shí)施的過程中，存在很多問題，主要表現(xiàn)在：第一，社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低。從已有的文件可知，每畝社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)最高不超過0.9萬元，記入農(nóng)民社保資金個(gè)人賬戶，用于支付農(nóng)民養(yǎng)老資金個(gè)人繳費(fèi)部分。從當(dāng)期參保人員的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定公式（繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)＝月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)×12個(gè)月×15年）看，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)呈正相關(guān)關(guān)系，雖農(nóng)民繳費(fèi)部分一般不超過30%，但農(nóng)民60歲以后每月只領(lǐng)取一二百元，從這個(gè)角度來說，政府為失地農(nóng)民提供的社保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)太低，只能保障失地農(nóng)民的最低生活。而且在對(duì)通貨膨脹預(yù)期的影響下，很多農(nóng)民更傾向于把社保資金直接發(fā)放到個(gè)人手中。第二，現(xiàn)有的為失地農(nóng)民提供的有關(guān)社會(huì)保障政策，主要是為失地農(nóng)民提供一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)，只能稱之為“生活保障”制度，教育、醫(yī)療和失業(yè)等其他保障方式鮮有涉及或有涉及執(zhí)行效果不明顯，與以社會(huì)性、平等性、福利性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相比還存在很大的差距。可見，對(duì)失地農(nóng)民來說，健全有效地社會(huì)保障體系還遠(yuǎn)沒有建立起來。

二、失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在問題的原因分析

（一）土地管理和征收制度存在缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益保障中存在問題的主要原因由于歷史原因，我國(guó)選擇了土地等生產(chǎn)資料公有制，包括國(guó)家所有制和集體所有制。對(duì)國(guó)家所有的土地，法律明確規(guī)定政府來代表國(guó)家行使所有權(quán)，而對(duì)集體所有的土地沒有明確說明由誰來代表集體行使，只在法律上被定義為“農(nóng)民集體所有”，但個(gè)體農(nóng)民對(duì)集體土地不能享有所有權(quán)，所有權(quán)只屬于“集體”，造成了集體土地權(quán)利主體不明確，所以土地所有者可以行使的有效管理、有效監(jiān)督也隨之虛擬化了，造成集體土地所有權(quán)主體實(shí)質(zhì)上的虛置，形成集體土地所有權(quán)權(quán)利的虛空④。在這種政策背景下，個(gè)體農(nóng)民承包集體土地，僅享有使用權(quán)、收益權(quán)而不享有處分權(quán)，也就不能真正享有所有權(quán)。因此，在集體土地的交易中，農(nóng)民是被動(dòng)的，必然處于不利地位?，F(xiàn)實(shí)的土地征收中，集體土地只有出讓給政府變?yōu)閲?guó)有土地后，土地才能在自由市場(chǎng)上出售，政府壟斷了土地市場(chǎng)的購買與銷售，個(gè)體農(nóng)民在集體土地的出讓中沒有定價(jià)權(quán)，只有被動(dòng)地接受政府規(guī)定的價(jià)格，而政府也有自身的效用函數(shù)，如把土地收入作為其“第二財(cái)政”，只有壓低集體土地價(jià)格才能實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，這樣農(nóng)村集體土地補(bǔ)償價(jià)格就不會(huì)高，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其在自由市場(chǎng)出售的價(jià)格?？梢姡覈?guó)土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地農(nóng)民權(quán)益不能得到保障的主要原因。

（二）城市化與工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)是失地農(nóng)民權(quán)益保障存在問題的重要原因世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市化歷程表明，城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，城市化應(yīng)當(dāng)伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程逐步推進(jìn)，而不應(yīng)人為地拔苗助長(zhǎng)⑤。而我國(guó)城市化發(fā)展存在著“超趕戰(zhàn)略”，即用改革開放30年的時(shí)間走過了西方資本主義國(guó)家200年的路程，但與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)城市化水平與工業(yè)化發(fā)展不相協(xié)調(diào)，即城市化水平超過了工業(yè)化發(fā)展，也就是說城市化水平的提高不是以工業(yè)化提供的就業(yè)崗位不斷增加而逐漸發(fā)展起來的，很多城市沒有充分吸納就業(yè)的能力。這樣就造成了大量失地農(nóng)民得不到充分而有效的就業(yè)而“被市民化”，實(shí)際上我國(guó)城市化已經(jīng)異化為“土地城市化”而非“農(nóng)民市民化”。同時(shí)，由于城市化水平同工業(yè)化進(jìn)程不相協(xié)調(diào)，農(nóng)民失去土地“被市民化”后卻未能享有與工業(yè)化相配套的各種社會(huì)福利設(shè)施，也不能享有和其他市民一樣的社會(huì)保障等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，失地農(nóng)民融入城市的成本加大，這是造成我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保障存在問題的重要原因。

（三）長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是失地農(nóng)民權(quán)益保障存在問題的根本原因由于歷史的原因，我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，實(shí)行農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村支援城市的城市導(dǎo)向戰(zhàn)略，客觀上造成了我國(guó)城鄉(xiāng)差距過大“、三農(nóng)”問題得不到根本解決。近年來，河南省在破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面做了很大的努力，但長(zhǎng)期的積累效應(yīng)和“路徑依賴”特征使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依然存在，在當(dāng)前突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和就業(yè)等公共產(chǎn)品的非均衡供給，特別是農(nóng)民還在為工業(yè)化和城市化貢獻(xiàn)廉價(jià)土地資源和廉價(jià)勞動(dòng)力資源，但貢獻(xiàn)土地資源的農(nóng)民卻沒有得到土地市場(chǎng)的增值性收益，也沒有得到足夠的社會(huì)保障，而在安排他們就業(yè)時(shí)，工資待遇又很低。即政府實(shí)行的城市偏向的分配政策和制度并沒有完全改變，在當(dāng)前也就是說，失地農(nóng)民實(shí)際上并沒有完全分享到改革的成果，而要承擔(dān)城市化、工業(yè)化的成本，顯然，這是極不公平的。這種長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是造成失地農(nóng)民權(quán)益保障存在問題的根本原因。

三、保障失地農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策

（一）完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，讓失地農(nóng)民參入分享土地市場(chǎng)化的增值性收益關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，目前國(guó)內(nèi)有兩種意見。一種是堅(jiān)持農(nóng)村土地的國(guó)有化，二是搞農(nóng)村土地私有化。這兩種爭(zhēng)論，正隨著城市化的日益擴(kuò)大和失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題而日漸激烈。實(shí)際上，產(chǎn)權(quán)是公有還是私有，是集體所有還是國(guó)家所有，都不是關(guān)鍵。問題的關(guān)鍵在于產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力，換言之，如果擁有土地的收益權(quán)和處置權(quán)，又何必在乎所有權(quán)是姓公還是姓私⑥。但現(xiàn)有制度安排使農(nóng)村集體土地所有權(quán)并無完整，即農(nóng)民對(duì)集體土地沒有處置權(quán)，政府通過行政手段簡(jiǎn)單地把集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，實(shí)際上這是一種不平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易。因此，必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性，縮小這種土地產(chǎn)權(quán)的“二元性”造成的利益差距。最為關(guān)鍵的是，讓農(nóng)民對(duì)其集體土地?fù)碛小疤幹脵?quán)”。這種處置權(quán)并不是說農(nóng)民可以隨意地“處理”集體的土地，而是在不改變政府對(duì)土地的用途、性質(zhì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在征收農(nóng)民集體土地時(shí)，改變過去那種不公平的、行政命令式的土地征收制度，賦予農(nóng)民更多的話語權(quán)，讓農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛小疤幹脵?quán)”，提高農(nóng)民在土地交易中與政府或其他交易主體進(jìn)行“談判”中的地位，并能夠根據(jù)土地的市場(chǎng)價(jià)格或接近市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行“議價(jià)”，這樣，就避免土地定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)太低的問題，可以讓失地農(nóng)民也參入分享土地的“增值性”收益。

（二）千方百計(jì)地為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，建立失地農(nóng)民就業(yè)保障的有效機(jī)制我國(guó)城市化的過程也就是不斷把農(nóng)民千方百計(jì)地變成城市市民的過程，要把農(nóng)民變?yōu)槭忻耜P(guān)鍵是解決農(nóng)民的就業(yè)問題，特別是要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)問題。農(nóng)民問題主要是就業(yè)問題（溫鐵軍2010），為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，建立失地農(nóng)民就業(yè)的保障機(jī)制是保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑，也是我們進(jìn)行城市化的內(nèi)在含義。首先，政府要?jiǎng)?chuàng)造條件擴(kuò)大失地農(nóng)民就業(yè)。在當(dāng)前，穩(wěn)定“誰用地誰安置”政策的前提下，政府部門可以利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的契機(jī)，承接?xùn)|西部之間、發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展準(zhǔn)入門檻較低、技術(shù)含量不高的勞動(dòng)密集行業(yè)，并優(yōu)先吸收失地農(nóng)民就業(yè)。積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)及服務(wù)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村失地人口。同時(shí)，政府還要讓失地農(nóng)民積極參加各種勞務(wù)輸出組織，擴(kuò)大失地農(nóng)民在國(guó)外的就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息披露制度建設(shè)。政府要加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)信息服務(wù)，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)信息的披露制度，暢通農(nóng)民與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的聯(lián)系渠道，及時(shí)地把勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求信息向農(nóng)民公布，解決他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱問題。再次，加強(qiáng)勞動(dòng)力培訓(xùn)體系的建設(shè)。失地農(nóng)民普遍存在著文化技術(shù)素質(zhì)偏低，就業(yè)難度大的問題，因此，建立和完善教育培訓(xùn)機(jī)制，為失地農(nóng)民提供受教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，可以提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)，增強(qiáng)他們的勞動(dòng)技能，為增加就業(yè)崗位創(chuàng)造條件。政府部門應(yīng)建立和完善失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同文化程度和年齡安排不同的教育培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多地為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題。同時(shí)，各級(jí)政府要加大扶持力度，財(cái)政每年都要撥出專項(xiàng)資金，對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼。最后，創(chuàng)造有利于失地農(nóng)民就業(yè)的制度環(huán)境。尊重農(nóng)民的創(chuàng)造精神，進(jìn)一步破除農(nóng)民就業(yè)的體制性障礙，營(yíng)造鼓勵(lì)、支持農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境。包括這樣幾個(gè)方面：健全勞動(dòng)市場(chǎng)法規(guī)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，讓失地農(nóng)民在戶籍制度、子女就學(xué)方面與城市市民享有平等地位，并且構(gòu)建符合城鄉(xiāng)建設(shè)要求的就業(yè)管理制度；對(duì)有條件的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠和金融支持，并設(shè)立失地農(nóng)民再就業(yè)援助基金；同時(shí)，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)，完善就業(yè)服務(wù)設(shè)施，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、平等和有序的就業(yè)市場(chǎng)體系，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)在城鄉(xiāng)間無障礙流動(dòng)等。

（三）提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系為失地農(nóng)民設(shè)立社會(huì)保障基金和建立完善的社會(huì)保障體系，是世界發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的通行做法，因?yàn)檫@樣有助于降低失地農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。當(dāng)前，在中國(guó)城市化的過程中，更應(yīng)為失地農(nóng)民建立完善的社會(huì)保障制度。首先，為失地農(nóng)民設(shè)立社會(huì)保障基金專戶，并且不斷提高社保標(biāo)準(zhǔn)。資金的籌集對(duì)社會(huì)保障的發(fā)展起著關(guān)鍵性作用，若要使籌集的資金能夠順利地為失地農(nóng)民提供各種保障，社會(huì)保障制度在實(shí)踐中必須滿足的條件是:一是資金的籌措方式應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)；二是資金的籌措渠道必須暢通、多元化；三是籌措的資金能夠滿足社會(huì)保障的需要。如果資金的籌集渠道不暢，造成資金來源不穩(wěn)，則失地農(nóng)民社會(huì)保障就無法進(jìn)行，也無法展開多層次的保障和救助工作⑦。因此，為保證保障資金來源，政府必須為失地農(nóng)民設(shè)立社會(huì)保障基金專戶，保證?？顚Ｓ?，并且要保證資金能夠滿足失地農(nóng)民社會(huì)保障的需要。這就需要政府在對(duì)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件加大對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障資金投入，不斷提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，以滿足失地農(nóng)民社會(huì)保障的需要。其次，完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這主要是提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的層次和質(zhì)量，特別是要提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面。再次，完善失地農(nóng)民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。失地農(nóng)民可以加入農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，采取國(guó)家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制；同時(shí)，要適當(dāng)擴(kuò)大失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷范圍和提高賠付比例。最后，建立和完善失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)和其他保障制度。失地農(nóng)民被“城市化”后，也應(yīng)納入城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)范圍之內(nèi)，享有失業(yè)保險(xiǎn)等其他保障，讓失地農(nóng)民真正享有城鎮(zhèn)居民待遇。

結(jié)語

我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，城市化是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。然而，在城市化過程中，如果失地農(nóng)民的權(quán)益不能得到保障，特別是不能解決好失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會(huì)保障問題而催生出更多的“城市貧民”，那么我國(guó)“三農(nóng)”問題不可能得到根本解決，也會(huì)影響城市化和現(xiàn)代化的水平和質(zhì)量。實(shí)踐中，失地農(nóng)民的權(quán)益保障受多種因素的制約，包括經(jīng)濟(jì)體制、產(chǎn)權(quán)制度和土地財(cái)政等，但最為關(guān)鍵的是實(shí)際存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)客觀上造成了城鄉(xiāng)之間公共產(chǎn)品的非均衡供給，使失地農(nóng)民權(quán)益得不到根本保障而卻又要承擔(dān)城市化的成本，這是極不公平的。要想從根本上解決失地農(nóng)民的權(quán)益保障問題，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓農(nóng)民分享城鄉(xiāng)之間均等的公共產(chǎn)品供給，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)改革的成果，實(shí)現(xiàn)兼顧城鄉(xiāng)的“包容性增長(zhǎng)”，盡快實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。