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摘要：史志立法，是新時代賦予地方志工作的新任務。本文主要從順應改革發展大局、傳承中華文脈、改變方志現狀、貫徹講話、推動史志事業發展等方面，闡釋了史志立法和地方志機構行政定性的緊迫性和必要性。

關鍵詞：史志立法；中華文脈；行政機構

今年4月19日，中國地方志指導小組秘書長、中國地方志指導小組辦公室（以下簡稱“中指組”）黨組書記、主任冀祥德到寧德市方志委調研并召開“史志立法建議”座談會。福建省方志委主任陳秋平、副主任林浩及部分人員，寧德市方志委全體人員、所轄各縣（市、區）方志委主任參加會議。冀祥德是北京大學法學博士，具有豐富的立法經驗。他提出，史志立法建議，正當其時，這是順應改革發展大局、傳承中華文脈、改變方志現狀、貫徹講話、推動史志事業發展的重大舉措和基本保證。與會代表圍繞史志立法工作進行了熱烈討論，一致認為這是關乎國家文化安全、關乎中華文化傳承發展的大事，是全面落實依法治國戰略的重要內容。

一、史志立法是全面依法治國的必然要

求法律是治國之重器，良法是善治之前提?！靶≈侵问拢兄侵稳?，大智立法?！惫磐駚?，成功的執政者，無不視立法為治國之要務。黨的報告指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”；“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”；“建設社會主義法治文化。”關于法治的論述十分豐富，最大特點就是提出“全面依法治國”，要建設“中國特色社會主義法治體系”，其中的“全面”和“體系”字眼，反映了法治工作的全覆蓋和系統性。為此，黨中央成立了全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。同時，作出修改憲法的決定，憲法修正案（草案）將憲法序言第七自然段中“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。從“法制”到“法治”，雖僅一字之差，卻反映了我黨依法治國理念和方式的新飛躍。做這樣的修改，有利于推進全面依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，為黨和國家事業發展提供根本性、全局性、穩定性、長期性的制度保障。在這樣的時代背景下，我們開展任何工作都要有法律的依據，特別是具有“行政管理”職能的部門，要“依法執政、依法行政”，必須以法律為準繩。地方志工作所依據的《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》），賦予了各級地方志機構“組織、指導、督促和檢查”的行政職能，作為一部行政法規，在推動地方志工作中發揮過重要作用，但因缺乏法律的權威性，已經不能適應依法治國、依法治志的要求。同時，《條例》規定的內容也有很大局限性，僅定位在志書與年鑒的書籍編纂，而不是定位為一種“事業”。實際上，地方志工作包括了志書、年鑒與地方史的編纂與管理，方志館的建設與管理，資料征集與管理，志書開發利用與管理等系統內容。因此，亟待從法律層面對地方志工作重新定位。

二、史志立法是傳承中華文脈所賦予的責任

我國憲法序言的第一句話寫道:“中國是世界上歷史最悠久的國家之一。”中國作為一個有著幾千年延續不斷文明史的國家，“家譜、地方志、國史”的歷史記載是其三大“寶典”，每個寶典都以其特殊方式記載歷史，并追溯家族、地方和國家的發端。所以，黨中央、國務院《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》（可以下簡稱“意見”）第三部分“重點任務”，特別強調了“史志”編纂工作，指出“加強黨史國史及相關檔案編修，做好地方史志編纂工作，鞏固中華文明探源成果，正確反映中華民族文明史，推出一批研究成果”。第四部分“組織實施和保障措施”，提出了文化法治環境建設，指出“加大涉及保護傳承弘揚中華優秀傳統文化法律法規施行力度，加強對法律法規實施情況的監督檢查。充分發揮各行政主管部門在傳承發展中華優秀傳統文化中的重要作用。”《意見》所說的“鞏固中華文明探源成果”，充分肯定了黨史、國史與地方史志的編纂，在承載中華文明中所發揮的重要作用，視“史志”為一體，而納入統一框架之中。《意見》強調要加大“法律法規施行力度”和充分發揮“各行政主管部門”的重要作用，說明史志編纂的主體單位是“行政部門”，必須是依法編史修志。在中國歷史上，修志歷來都是政府的行政行為。志書一直被稱為“官書”、“官志”，是由地方行政官員組織人員編修，或地方長官親自擔任志書的主編。如《壽寧待志》主編馮夢龍是壽寧縣令；《福寧府志》主編李拔是福寧知府；初唐史官房玄齡，后來成了唐太宗的宰相。因此，《意見》強調修志的主體單位是“行政部門”，延續了歷史的經驗做法，肯定了地方政府在修志工作中的主體作用。

三、史志立法是改變方志現狀的根本出路

當前，各地地方志工作的現狀如何？讓我們先看一組統計數字：至2017年末，全國第二輪三級志書出版總完成率超過50%的只有10個省市。三級志書共出版2464部，占規劃總數的44%。其中，省級562部，占24%；地市級181部，占46%；縣級1723部，占59%。至2017年8月，《福建省志》分志計劃編修總數83部，已出版34部，占總數的41%；市、縣（區）志計劃編修93部，已出版35部，占總數的37.6%。寧德市至2017年底，規劃出版10部，僅出版3部，占30%。全國二輪修志啟動至今有13年。按這樣的進度，修一部志書至少平均用時20年。在如今飛速發展的新時代，地方志部門的工作效率值得反思。人們禁不住要問，是修志工作本身的難度，還是地方志系統缺乏人才？是缺乏修志人才，即方志隊伍自身的原因，還是其他體制、機制性的問題？業內人士都知道，修志是一項浩大工程，單憑地方志一個部門的力量，絕對不可能完成。就縣級而言，需要“舉全縣之力”?，F實工作中，縣市方志部門主要起宣傳發動、任務分配、人員培訓、督導檢查，以及收稿、匯稿、統稿、審查驗收、交付出版等行政及業務工作。寧德9縣（市）方志部門歷來配備的主任、副主任都是從黨政機關或鄉鎮公務員隊伍調來的，都不是事業單位干部，更不是方志業務干部，他們所行使的也都是行政職能。就是說，縣級地方志工作的開展，要完全依賴行政手段。但是，上級部門所關注的是修志業務，尤其國家層面沒有專門的行政主管部門，而是掛靠中國社科院，所以，在行政運作方面缺乏法律依據，無力解決基層存在的現實問題。以致于出現行政與業務兩頭弱化的現狀，干部隊伍積極性得不到有效調動，人才潛能得不到充分激發，并導致方志工作總體上被弱化和被邊緣化。針對這一問題“癥結”，我們必須“對癥下藥”。那就是，必須要有法律的保障，以強化主管部門的行政作為。

四、史志立法是推動史志事業發展的時代呼喚

如今的地方志工作，不是簡單地編纂一本志書，而是突破了“一本書主義”的束縛，由一項工作向一項事業的轉型升級。即志書編修、年鑒編纂、方志館建設、地方史編寫———“四駕馬車”，統籌并進、協調發展，同時是志書、年鑒、方志館、地情網、數據庫、地方志資源開發利用、期刊、學會、理論研究、地方史“十業并舉”。如福建省方志委成功舉辦“與歷史同行”———喜迎“方志之夜”文藝晚會，在全國首開用文藝晚會形式表現方志文化的先河；還推出了“影像方志”，以生動活潑的方式記錄歷史名鎮、名村，讓方志工作“立”起來、“活”起來；如結合精準扶貧和在寧德工作期間“三進下黨鄉”“三上毛家坪”訪貧問苦的經歷，與寧德市方志委在壽寧下黨鄉和福安毛家坪村建成全省首批農村方志書屋，有效地將方志文化向農村延伸……此外，地方史的編纂工作也納入地方志工作?！蛾P于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》更提出了“黨史、國史”的編纂任務。面對時展的新形勢，國家方志機構不失時機地提出了地方志事業發展的“兩個一百年”奮斗目標，即在中國共產黨成立一百周年時，實現省省有志鑒、市市有志鑒、縣縣有志鑒的偉大文化創舉；到中華人民共和國成立一百周年時，完成《中華人民共和國國志》的編纂，實現志鑒各系統、各領域的全覆蓋。同時，以實現“兩全目標”為核心，編制了《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》，由國務院辦公廳印發，體現了在國家層面上首次對全國地方志事業發展進行全面系統的頂層設計。這些宏偉目標，正是著眼于黨和國家事業發展全局而提出來的，表明地方志事業已經跨入了與國史接軌、史志并舉、存史資政教化同步推進的全面發展的新時代。要完成這一目標，以目前地方志工作機構的力量和定位，是難當重任的。為適應史志事業發展的新形勢，必須首先解決史志工作機構的行政定性和地方政府的主體責任。為此，中指組提出的“史志立法建議”文稿第五條政府職責，第六條部門職責，第十條管理主體，第三十八條法律責任都相應提出了明確要求。所以，當務之急，是要推動史志立法得以順利通過，有了行政支撐和法律保障，才能確保史志事業發展宏偉目標的如期實現。

五、史志立法是貫徹當年講話的實際行動

我們知道，新時代中國特色社會主義思想的形成，來自他在不同地方主政的社會實踐與思想升華，他時任寧德地委書記所形成的“擺脫貧困”思想，上升到國家層面的“精準扶貧”，成為我黨踐行“為人民服務”宗旨的治國方略之一。同樣，1989年8月12日，在寧德地區地方志工作會議上的講話，所體現的“歷史觀”，與他在十八大以來一直強調的重視“中華傳統文化”歷史，也是一脈相承的。所以，當年在寧德地方志工作會議上的講話精神，應當成為史志立法的重要依據。首先，他把閱讀史志作為到地方開展工作的“第一件事”。他說：“我來這里的第一件事，就是要看府志、縣志。要馬上了解一個地方的重要情況，就要了解它的歷史。了解歷史的可靠的方法就是看志?！^去，我無論走到哪里，第一件事就是要看地方志。”其次，他對修志工作的系統性、復雜性、艱巨性有著清醒認識。他說：“修志是一項系統工程，工作量浩大，要靠上下同步，左右協作，靠部門完成分志，靠地、縣方志辦來完成總纂工作。從我們地區來講是這樣，從省里來海峽志壇HAIXIAZHITAN講就更復雜了。既要有‘人自為戰’的主動進攻意識，又要有‘海、陸、空’各軍兵種協同作戰的群體意識；不要互相封鎖資料，也不要互相扯皮，要確保這個浩大工程的完成。這項工作確實不容易。所以我在這里強調，各級領導務必充分重視這項工作，加強修志工作的領導，分管領導要具體抓這項工作?！倍约寒斈昃吐氏却狗?，與時任寧德地區人大主任的吳敦誠一起參加會議。再次，他主張把修志經費納入財政預算。他說：“有人講我們窮，我們就是要‘地窮’志不能短，修志也不能短。雖然我們財政窮，但修志這個錢還是要擠出來。地縣財政要把修志經費列入預算。同時，也得多渠道籌集一些經費。按規定，各分志的經費是由修志單位統籌解決?！彼蜗蟮匾浴暗馗F志不能短”來說明就算財政困難，也要保障修志經費。同時，他還把修志視為一項事業。他說：“現在存在一些不良的傾向，有的領導強調工作忙，把修志當作一個‘軟任務’，擺不上議事日程；有的是中心工作或臨時任務一來，就把修志人員抽走，修志工作停停打打，這樣做不利于修志工作的開展。修志工作如果要抓，如果認為是一項重要工作，就要一氣呵成，不要停停打打。要當個事業來辦，把它作為社會發展的基礎工程，把它作為一種有文化的表現，也作為一種有遠見的表現，一定要把這項工作擺在議事日程上。各級領導，各部門領導，在你離任之后，仍然還能夠使人們想起來的一項工作，我看也莫過于此。”最后，他重視修志人才的培養，把修志視為一件相當“得志”的事情。提出“要眼睛向下、向內發現人才，眼下要用好現有人員，發揮現有人員的積極性。……可以在本地區、本部門物色、培養一些有志于修史的大學生充實修志隊伍。”他指出：“修志是一件相當‘得志’的事情”。修志人員“正在為地區做一件功德無量的善政。”所以，他希望“各級領導對修志人員要督促、培養、鼓勵。要關心他們的生活待遇和政治成長?！?/p>

六、史志立法是全國地方志機構的重要使命

史志立法，關系到地方志機構的行政定性，關系到地方志工作隊伍的穩定發展，關系到史志事業的長遠發展，應該引起地方志系統的高度重視，將其納入各級方志機構的重要工作。上下協同，齊心協力，共同推動成功立法。其一，要在地方志系統內統一思想，充分認識史志立法的緊迫性和必要性。其二，上級部門要運用多種方式宣傳全國范圍內“依法治志”的經驗做法，供各地互相借鑒，如在地方志刊物刊載有關史志立法方面的文章等。其三，通過召開學術研討會方式，研討依法修史治志的理論依據和現實要求，如“南岳衡山杯”首屆全國地方志系統優秀論文評獎活動，以“依法治國與依法治志”為主題，就是一個很好的開端。其四，上級地方志機構在制定督查方案時，應該區別主體責任，特別要突出督查下級地方政府的主體責任。因為地方志工作“一納入、八到位”的多數條款是針對各級政府而言的，如“認識到位、領導到位、機構到位、編制到位、經費到位”，就屬于地方政府領導的責任范疇。其五，要積極爭取在新一輪機構改革中，為地方志機構行政定性，尤其是呼吁設立國家史志行政管理部門，作為主管全國史志事業，統籌規劃、組織管理、檢查指導全國史志工作。

作者：陳起興