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《貴州商業高等專科學校學報》2014年第四期

一、政府購買社會組織服務的動因

(一)加快政府職能的轉變十八屆三中全會《決定》中明確提出，把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一。政府作為國家治理主體，這就要求對有效的政府治理，轉變政府職能提出一個更高的要求［2］。其中“有效的政府治理”就包括治理主體多樣化，由政府單一治理國家的主體向政府與社會、企業、團體、人民群眾等多主體轉變。政府購買社會組織服務就是政府轉變職能的重要手段之一，通過向社會組織購買社會組織服務，使得全社會更加積極的參與到社會治理中。因此，一方面，政府購買社會組織服務，可以使得政府由單一主體向社會提供公共服務轉變為由社會組織和政府共同向社會提供公共服務;另一方面政府購買社會組織服務使得政府將部分職權轉移出去，更好的集中精力做好最擅長的事。而政府通過簽訂合同和付給社會組織一定的報酬，社會組織就必須按照合同的內容履行合約，這也保障了社會組織提供的公共服務的質量。

(二)政府滿足公共服務多元化的需求在傳統的計劃經濟體制中，政府幾乎壟斷了所有的公共物品的供給，成為管理社會的唯一主體。但隨著市場經濟的發展，人們對公共服務的需求越來越呈現出多樣化和差異化的趨勢，但作為公共服務的唯一供給者，并不能使人們多樣化的需求得到有效的滿足。而且由于政府工作人員的有限和地區的差異性，會使得政府提供公共服務的效率和提供的服務的適用性得不到有效的保障。這就要求政府必須高度重視和充分發揮社會組織在提供公共服務過程中的積極作用，打破政府作為提供公共服務的唯一主體觀念，通過購買社會組織服務更好的保障人們的多樣化需求，創造一個和諧的社會環境。

二、政府購買社會組織服務的困境

盡管各級政府對購買社會組織服務進行了積極的探索，上海、南京等各城市也積極引入社會組織提供公共服務，在這方面也取得了一定的成果。但目前來看，政府購買社會組織方面仍存在一些困境，具體主要表現在以下幾個方面:

(一)社會組織發育不成熟、力量薄弱政府在購買公共服務項目過程中，都會遇到了一個突出問題，即找不到適宜的承接主體，尤其是缺乏提供“軟服務”的社會組織，充分競爭更是無從談起。究其原因，一是長期以來，我國公共服務主要由政府直接提供，導致公共服務市場體系發育不足;二是社會組織登記門檻過高，培育發展不足，也是制約社會組織發展的主要瓶頸。三是由于歷史原因，部分社會組織特別是行業協會、商會行政化傾向嚴重，政社不分，管辦一體，導致其喪失了其本質屬性和發展活力。

(二)政府購買服務范圍不清晰一是范圍界定不明確。十八屆三中全會《決定》中指出，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，但“事務性管理服務”具體包括哪些內容，并沒有細化的規定。《指導意見》中提出“適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。”雖然明確了政府購買服務范圍的總體要求，但對哪些應當由政府直接提供，哪些不適合社會力量承擔等情況未作詳細界定。二是各地購買范圍不統一。由于法律政策層面沒有明確規定，各地方都在自行探索。三是大部分公共服務項目仍被事業單位壟斷或半壟斷。目前，推行政府購買服務最大障礙，在于原有公共服務項目，除少數試點購買服務的，基本都有一套對應的事業機構。因此，在事業單位不協同改革的情況下推行政府購買服務，不可避免的會出現一邊養人養機構，一邊花錢購買服務的“兩頭占”現象，甚至導致事業單位更為嚴重的人浮于事，以及公共服務成本增加、尋租行為滋生等問題。

(三)缺乏相應的法律和制度的規范由于我國在推行政府購買社會組織服務方面起步較晚，在相關的法律制度方面研究的還比較缺乏，而法律具有強制性，它是政府購買社會組織服務規范強有力的保障。目前，我國政府向社會組織購買服務主要依據是《政府采購法》和《市政公用事業特許經營管理辦法》等法律和規章制度，但這些制度并沒有明確規定公共服務采購的相關法律制度［3］。各地方政府雖然也出臺了相關的法律條文，但這些法律條文也只局限于條例、意見、辦法等。同時，由于各地方政府購買社會組織服務的經驗不足，各地方政府出臺的法律制度具有隨意性，不能很好的解決地方政府在購買社會組織服務中遇到的困難，因此出臺相應的法律制度迫在眉睫。

(四)缺少有效的評估和監督機制政府購買社會組織服務作為政府轉變職能的一種重要方式，社會組織能否發揮其提供公共服務的作用以及所提供的服務質量如何，需要監督和評估。目前，從評估和監督主體來說，政府購買社會組織服務，政府機關處于評估和監督的主導地位，在購買社會組織服務中有可能會出現有些政府機關人員，利用職權，徇私舞弊，導致尋租和招投標交易的不公平。從評估和監督標準來說，由于我國目前在政府購買社會組織服務方面，缺少統一的法律規范，社會組織所提供的公共服務的種類也沒有統一的標準，隨意性比較大，因此評估和監督的標準很難確定。從評估和監督的方式來看，現階段政府購買社會組織服務的評估方式主要以政府人員的報告為主，而這種方式的主觀性比較大，很難做到客觀公正。

三、政府購買社會組織服務的策略

由于政府購買社會組織服務的作用突出，政府應當建立一個標準化的購買機制。現階段政府購買社會組織服務中仍然存在購買范圍不明確、缺乏相應的法律制度和有效的評估以及社會組織自身力量薄弱等問題，因此我們需要制定有效的措施來完善政府購買社會組織服務行為。

(一)建立科學的項目決策機制1、納入購買服務范圍應把握的原則。一是可市場化，即適合社會力量提供，且社會力量能夠提供。要界定哪些服務適合社會力量提供。首先就要界定政府與市場和社會的邊界，可以借鑒美國對“政府固有職能”的界定，劃定必須由政府履行的職責，如國防、公共政策制定、司法與法律執行、財政管理、應急服務等，從而為政府購買公共服務劃定邊界［4］。界定哪些服務社會力量能夠提供，則應根據市場和社會主體發育程度確定，在市場上有沒有相應的服務提供者。二是成本降低，即購買成本低于政府直接生產成本。購買成本應當包括支付服務承接主體的費用、選擇承接主體的成本、監管的費用等。在成本上有優勢的前提下，再綜合考慮外包的優缺點、社會凈福利的增加、服務商的能力等因素，作出是否進行服務外包的評估結論。三是社會凈福利增加，即服務項目通過購買方式提供，經濟成本可能提高，但可大幅度增加社會凈福利。可借鑒美國的“最佳價值”原則，但應建立評價的制衡機制，保證客觀公正，避免該環節的尋租腐敗。2、拓展政府購買服務范圍的路徑。十八屆三中全會決定明確提出，凡屬事務性管理服務，都應采取政府購買服務的方式。但這是一個循序漸進的過程，要與社會需求相適應，與經濟社會發展水平相適應，與事業單位改革協同推進。因此，需要對政府購買服務項目進行分類梳理，并分層次、分步驟推進。一是梳理本地或外地試點成熟、可立即推行的項目，進行推廣實施。二是梳理社會需求迫切、需要新增的公共服務項目，加快實施步伐。三是梳理社會力量供給能力已具備、但尚由事業機構提供的項目，加快推進事業單位改革，并改為通過購買服務方式提供。四是梳理目前由政府直接提供且效果不佳，迫切需要轉變方式，但培育社會力量尚需一定時間的項目，加快引導相關領域社會力量發展，盡快達到可市場化條件。

(二)完善相關政府購買社會組織服務的法律制度完善相關政府購買社會組織服務的法律制度，客觀上就要求明確政府購買社會組織服務的權利和義務。因此，一方面，政府官員要深入基層，搜集相關的信息，了解社會各階層對公共服務的需求。以便在法律的制定內容中能夠明確社會組織提供公共服務的范圍、數量及購買方式。此外，政府購買社會組織服務還可以根據各地區對公共服務不同的需要，因地制宜，確定社會組織提供公共服務的具體內容。另一方面，各級政府購買社會組織服務要嚴格管理政府預算，明確政府購買社會組織服務的項目，建立購買社會組織服務專項資金，確保資金的專款專用。同時，政府購買社會組織服務也應該采用公開、公平、公正的招標方式，防止政府官員的尋租行為。

(三)建立有效的政府購買社會組織服務的評估體系和監督體制建立有效的政府購買社會組織服務評估體系是保障社會組織提供高質量的公共服務的重要的方式［5］。從評估主體上看，由于政府購買社會組織服務評估主體比較單一，主要是政府機關人員，容易造成以權謀私行為。因此在評估主體上要引入第三方評估，引入一些專家學者和社會民眾的意見，確保評估結果的公正合理。在評估和監督的標準上，確定統一的政府購買社會組織服務的標準，包括提供公共組織服務的種類、范圍等。在評估和監督的方式上，要注重公開化和透明化，政府要深入基層，多方了解政府購買社會組織服務的開展過程，以保證評估結果的客觀公正。

(四)加強社會組織的培育強有力的社會組織是政府購買高質量公共服務的重要保障，目前我國社會組織力量還很薄弱，因此要不斷加強社會組織的培育。一方面政府要轉變傳統的觀念，社會組織參與公共服務的提供對社會公共治理具有很大的促進作用，使得政府多角度多方位為社會服務，要明確社會組織的地位［6］。同時要不斷加大對社會組織資金投入的力度，鼓勵社會力量積極捐贈，拓寬資金的來源渠道。政府可以在稅收方面給予社會組織一定優惠，提高社會組織提供公共服務的物質基礎。另一方面，要對社會組織工作人員進行崗前培訓，增強專業知識，培養其社會責任感和道德感，更好的為社會組織提供服務，提供高質量的公共服務。

作者：韓文文單位：山東財經大學財政稅務學院