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摘要：文章從商業類國有企業承擔公益職能的績效核算入手，分析當前國有企業分類考核中的不足，同時對國有企業績效進行考核，提出按照分業務類型、分時間階段考核，即對特殊時期下，將承擔這些業務按照公益類國有企業考核標準考核；對于特殊時期和其他時期的主業按照商業類國有企業進行考核。國有企業由于承擔了公益職能，利用了大量的國有資本投入公益職能之中，造成自身的資本量不足以及存在大量的虧空情況，需要財政資金給予一定的補貼，從而確保商業類國有企業能夠更好地發揮職能。

關鍵詞：公益職能分擔商業類國有企業分類績效核算財政補貼

一、引言

2015年，我國出臺了《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》明確提出了國有企業分類改革的指導意見，即將現有的國有企業氛圍商業類和公益類進行管理，商業類國有企業主要是參與市場競爭，實現國有資本的增值，公益類國有企業主要承擔社會具有公益性質的公共服務和產品供給等職能。針對兩類國有企業的績效考核不同，采用差異化的考核手段。但是在一些特殊情況下，僅僅依靠公益類國有企業承擔公益職能不能滿足社會需求，在這種情況下一部分商業類國有企業參與分擔公益職能。如果仍采用傳統的分類考核方式，不能夠實現對于商業類國有企業的真正績效考核，相應地商業類國有企業國有資本增值的目的也會受到一定的影響。如何對承擔公益職能的商業類國有企業的績效進行核算，已成為當前亟待解決的重點問題。基于此，本文從商業類國有企業承擔公益職能的績效核算入手，分析當前國有企業分類考核中的不足，同時針對承擔公益職能情況下商業類國有企業的資本被占用時，國家應當如何給予適當的財政補貼，更大程度上激發國有企業的職能，激發起發展活力。

二、公益職能分擔界定

國企分類改革管理是當前我國國有企業改革的重點，在分類改革的背景下，國有企業依照其職能被分為兩大類，分別為公益類國有企業和商業類國有企業[1]。對于這兩類國有企業而言，各自承擔的職能存在一定的差異。公益類國有企業主要承擔民生保障、服務社會、提供公共產品和服務等職能，而對于商業類國有企業而言，所承擔的職能主要是在參與市場競爭的過程中實現國有資本的增值。從功能定位上的不同可以看出，公益類國有企業在承擔公益職能本身的主要業務和職責，而對于商業類國有企業而言，承擔公益職能除一部分為自身應盡的社會責任之外，更多的是與自身業務無關，并不能夠帶來國有資本的增值[2]。公益職能分擔主要指國有企業在發展過程中，承擔一定的公益性職能，并在一定時期內占據國有企業業務相當大的比例。從公益職能的定義來看，公益類國有企業承擔公益職能是其主要業務，也是履行職能的體現。而對于商業類國有企業而言，承擔公益職能如果超過一定的比例，就會影響其正常的業務開展，對于國有企業的增值造成影響。而在考核方面，公益類國有企業的考核標準本身就是基于自身職能所制定的績效考評體系，與商業類國有企業不同，其所采用的績效考評體系為競爭性的指標，考核國有資本的增值等指標[3]。本文研究的公益職能分擔主要是指商業類國有企業在特殊時期承擔公益職能時，承擔的公益職能對商業類國有企業總業務造成重大影響時的情況。對于重大影響的節點，本文借鑒上市公司重大信息披露的相關規定，以承擔的公益職能占比大于全年營業收入的10%，且總額大于100萬元。商業類國有企業所承擔的公益職能，主要包括與其主要職能不匹配的相關公益性業務，如承擔民生保障、服務社會、提供公共產品和服務等。公益類國有企業承擔公益職能屬于職能范圍之內，不在本文研究的范圍內。

三、公益職能分擔下商業類國有企業分類績效核算存在的不足

（一）公益職能分擔背景下分類績效考核指標體系“一刀切”

2015年，我國實施國有企業分類改革以來，能夠在很大程度上破除傳統的“一刀切”績效考核標準，大大激發了不同職能國有企業的積極性。但是，隨著分類改革的逐步實施，績效考核中存在的問題也在不斷凸顯，尤其是新的“一刀切”問題。在一些特殊情況下，一些商業類國有企業承擔與其職能不相匹配的公益職能時，如果其所承擔的公益職能超過一定的比例，并對這一類國有企業的主要職能發揮造成一定的影響時，如仍采用分類考核背景下的績效考核指標體系，就會出現對于承擔公益職能的商業類國有企業的績效考核的不公平問題。這種新“一刀切”現象，大大打擊了國有企業的積極性，不能真正發揮績效考核的目的[4]。例如在疫情爆發的情況下，一部分商業類國有企業利用所掌握的國有資本投身于疫情防控，而且這些業務已占據企業業務較大比例，必然會對企業的績效考核帶來影響，如造成國有資本的收益率降低，甚至會出現負增長等情況。在這種情況下，如沿用原有的分類考核指標，就不能夠真實反映出這類國企的真正績效。

（二）公益職能分擔背景下各地商業類國有企業的考核政策不統一

針對商業類國有企業承擔公益職能所引發的績效考核問題，盡管一些地方政府也在積極的采取一些補救的措施，但是這些措施往往具有一定的臨時性，不具有長期的指導意義。如在疫情爆發背景下，各地所制定的對于商業類國有企業參與公益職能的指導性政策。由于這些政策具有較強的時效性，僅僅在一段時期內具有指導意義，并不能夠一一貫之，成為一項長久的制度。在政策制定方面，各地所出臺的政策也存在很大的差異，如上海鼓勵一些國有企業為租戶免除2-3個月的租金；浙江對于積極參與疫情防控的企業，在業績考核方面給予一定的政策支持等。從全國實施政策范圍來看，幾乎所有的省份都出來臺了類似的政策，但是從政策的標準來看，呈現出政策差異較大的局面，造成對于商業類國有企業在承擔公益職能的背景下考核標準不統一的情況。

（三）公益職能分擔背景下商業類國有企業財政補貼機制缺失

從目前針對商業類國有企業的財政補貼來看，除技術創新等一些特殊的情形之外，現有的政策很少涉及對商業類國有企業開展財政補貼，這符合社會主義市場經濟充分發揮市場資源配置作用的定位。對于商業類國有企業其本身定位是參與市場競爭，不給予補貼是符合市場公平競爭原則的。但是在公益職能分擔背景下，商業類國有企業承擔了較多的公益職能，且大量使用了自身所掌握的國有資本，這就會造成兩個方面的問題：一是國有資本的增值目標無法實現，影響其最終的企業業績；二是大量的使用自身掌握的國有資本，會造成所掌握的國有資本的減少。在這種背景下，如果不能針對商業國有企業所承擔的公益職能，給予一定的財政補貼，必定會不利于商業類國有企業的發展，并最終無法實現其職能。

四、公益職能分擔下商業類國有企業分類績效核算與財政補貼程序設計

（一）公益職能分擔下商業類國有企業分類績效核算程序設計

（1）主要思路。公益職能分擔背景下，商業類國有企業績效考核應當堅持公開公正公平的基本思路，在市場化競爭的環境下，實現對于商業類國有企業科學全面的績效考核，這種特殊情況下的考核應按照分業務性質、分階段的方式開展有針對性的績效考核。一是要分階段。對于商業類國有企業承擔的公益職能，應當承擔公益職能的具體階段進行劃分，明確具體的時間期限。在這一時期發生的公益職能按照公益類國有企業績效考核標準進行考核，對于其他階段的職能按照國有企業績效考核標準進行考核。二是要分業務。對于商業類國有企業承擔公益職能的階段，按照承擔的公益職能和主要職能進行分類，將公益職能部分按照公益類國有企業績效考核標準進行考核，對于其他的企業按照商業類國有企業績效考核指標進行考核。（2）考核方法。商業類商業類國有企業本身從事具有競爭性的業務，通過市場化的運作實現國有資產的保值和增值，在特殊情況下承擔起民生保障和應急保供業務，并不在其主業范圍之內。再之，一部分混合所有制國有企業有一些私人部門的股東入股，因而應當將其承擔的公益職能業務按照公益類國有企業的績效考核標準進行考核，對于其多承擔的自身職能責任按照商業類國有企業績效考核標準進行考核。對于商業類國有企業按照分業務類型、分時間階段考核。即對特殊時期下將所承擔這些業務按照公益類國有企業考核標準考核；對于這特殊時期和其他時期的主業按照商業類國有企業進行考核[5]。首先，要對商業類國有企業承擔公益職能的時期進行明確，并在這一特殊事情，競爭性主業與公益職能業務進行區分。其次，針對不同的業務類型，采用相對應的績效考核指標。即在特殊時期承擔公益職能業務，按照公益類國有企業績效考核標準進行考核；在特殊時期和其他時期的主業，按照商業類國有企業績效考核標準進行考核。最后，在“分業務、分階段”績效考核的適用上，本文按照公平公正、節約成本的原則，采用國有企業運營能力衡量的方式，開展特殊時期的商業類國有企業績效考核。參考已有的研究成果，本文選擇“承擔的公益職能占比大于全年營業收入的10%，且總額大于100萬元。”作為采用“分業務、分階段”績效考核標準，即當競爭性商業類國有企業所承擔的公益職能占比大于全年營業收入的10%，且總額大于100萬元時，采用“分業務、分階段”績效考核。

（二）公益職能分擔下商業類國有企業財政補貼程序設計

商業類國有企業在承擔公益職能的情況下能夠對其進行公正公平的績效考核只是第一步，激發國有企業的積極性，讓全體國有企業職工感受到公平正義。對于承擔公益職能的國有企業而言，由于在承擔公益職能的過程中大量使用國有資本，存在一定的虧損現象，從而造成了這些商業類國有企業的資本金不足，不利于其后期的擴大再生產。在此背景下需要啟動特殊的財政補貼機制。

（1）公益職能分擔下商業類國有企業財政補貼的合理性及啟動。

一是公益職能分擔下商業類國有企業財政補貼的必要性。在承擔公益職能的背景下，商業類國有企業利用大量的國有資本投入公益職能之中，造成自身的資本量不足，需要財政給予一定的注資，才能夠確保商業類國有企業能夠更好地發揮國有資本的增值職能。另外，在承擔公益職能的背景下，商業類國有企業由于不能夠按照市場價格提供商品或服務，造成商業類國有企業存在大量的虧空情況，需要財政資金給予一定的補貼，從而彌補國有企業量的虧損，確保商業類國有企業能夠更好地發揮職能，因而，對于承擔公益職能的商業類國有企業給予一定的財政補貼十分必要。

二是公益職能分擔下商業類國有企業財政補貼的程序啟動。公益職能分擔下商業類國有企業財政補貼，按照商業類國有企業在分擔公益職能中所實際發生的狀況，針對兩種情形進行補貼：損失性補貼，損失性補貼建議主要以彌補國有企業在承擔公益職能的損失為主。貢獻性補貼，貢獻性補貼建議主要是通過財政補貼的方式，獎勵和激勵在承擔公益職能的過程中，作出突出貢獻的商業類國有企業。第一，啟動程序。對于商業類國有企業的財政補貼的啟動，需要一些基本的條件符合以下兩種情況之一的可以啟動財政補貼程序。損失性補貼的啟動條件。商業類國有企業所承擔的公益職能缺失對于企業的發展帶來了嚴重的影響，主要與同一考核期內，處于同一水平上的同類競爭類企業相比較，以主營業務量下降10%或凈利潤下降10%作為啟動標準。貢獻性補貼的啟動條件。商業類國有企業在承擔公益職能的過程中，發揮了重要的貢獻作用，如承擔了重大的發明創造，取得了顯著成果；通過承擔公益職能挽回了國家重大損失。第二，補貼核算。對于商業類國有企業的補貼核算，主要有承擔公益職能的商業類國有企業自主申報，由商業類國有企業的上級國資部門協同當地財政部門進行補貼的核算工作。對于損失性財政補貼。按照同類商業類國有企業在發展過程中，承擔公益職能，相較與同一時期、同一行業、同一規模的企業，所出現的業務量損失、凈利潤損失等，經國家主管部門核算后，審計部門審定無誤的情況下，按照50%-100%損失補償的方法，由各級政府承擔。對于貢獻性財政補貼。按照商業類國有企業在承擔公益職能的過程中，發生挽回損失和取得成就的大小，應在不超過挽回損失或貢獻的10%比例下給予財政補貼。第三，補貼審批。對于上報的商業類國有企業的補貼申請，由當地人大常委會委托第三方審計機構，對于補貼事項進行審計，經當地人大常委會研究通過后，可實施財政補貼。第四，財政補貼方式。財政補貼落實和執行，由當地財政部門負責落實，稅務、國資部門配合落實，審計、紀檢部門負責政策的落實情況的審計監督。財政補貼資金，主要從當前財政預算的應急部分，或下一年財政預算進行支付。采用財政轉移支付、稅收減免等方式補貼。

五、案例應用

A企業是一家從事醫療器械生產的國有企業，在疫情爆發期間，按照當地政府和上級國資部門要求，主動承擔起疫情爆發期間的醫療物資供應，而在這一時期，由于疫情爆發，大量的醫療物資、價格都大幅度上漲，同樣熔噴布等生產原料價格也在不斷上漲，為了保障疫情防控的需求，A公司按照上級要求，采用低于市場價格的方式供給醫療器械等物資，并占用了大量的企業資本金。時間主要發生在2020年1月到2020年4月，A公司在這期間共承擔的醫療物資應急保供業務量達到了20億元，相當于A公司全年業務量的1/4預計在此期間損失2億元。在同一時期，A公司也承擔了一些國外醫療器械等方面的出口業務。在這種情況下，如果對于A公司按照商業類國有企業的績效考核標準進行考核，就不能夠彰顯績效考核的公正和公平，不利于激勵A公司的全體員工。在此背景下，A公司在疫情爆發期間，所承擔的公益職能已占據了全年業務量的1/4，對于A公司的整體業績帶來的較大影響，因而，有必要啟動特殊情況下的績效考核體系。即針對2020年1月到2020年4月，A公司所承擔的醫療用品應急保供的20億元，按照公益類國有企業績效進行考核；而在同時期發生的其他競爭性業務按照商業類國有企業績效進行考核，并將其績效考核周期進行調整。

（一）特殊時期的績效考核

（1）主業績效考核。主業績效考核周期分為兩個階段：q1為2020年5月到2020年12月的8個月；q2為2020年1月到2020年4月的一部分周期，按照以下公式計算：q2：=［主業職能業務量/（主業職能業務量+公益職能業務按照同期市場價格）］*4主業績效的考核周期為q1+q2。（2）公益職能績效考核。公益職能績效考核周期q3為2020年1月到2020年4月的一部分周期。按照以下公式計算：q3：=［公益職能業務按照同期市場價格/（主業職能業務量+公益職能業務按照同期市場價格）］*4（3）分類考核。對于主業績效考核周期，按照（q1+q2）/12計算其主業業績完成量。并按照商業類國有企業績效考核標準進行考核。對于主業績效考核周期，按照q3/12計算其公益職能業績完成量。并按照公益類國有企業績效考核標準進行考核。

（二）特殊時期的財政補貼

按照上文對于分擔公益職能下的商業類國有企業實施財政補貼的思路，A公司在疫情防控背景下，由于承擔公益職能，在保障物資的過程中，以較低的市場價格保證了醫療物資的市場供應，并造成了A公司的同期利潤損失達到了2億元。因而，A公司符合，本文所提出的損失性財政補貼。具體補貼程序為：（1）A公司對于在公益職能分擔背景下，所發生的損失進行核算，并將核算的結果上報至上級國資委部門進行審核。當地國資委在收到A公司申請后，要求當地相關政府部門，如物價、銀行等部門，配合A公司的申請進行復核，在復核無誤后，提交至當地人民政府。（2）當地人民政府在接到A公司的財政補貼申請后，提交當地人大常委會研究，并委托第三方機構對A公司公益職能承擔情況進行審計，并將審計結果公開公示。（3）在審計無誤之后，當地人大常委會同意后，制定符合當地財政實際的財政補貼方案，并指定當地財政部門負責落實，稅務、國資委配合，同時針對政策落實情況，審計、紀檢等部門負責監督。

六、公益職能分擔下商業類國有企業分類績效考核與財政補貼建議

（一）健全商業類國有企業分類績效考核及財政補貼制度體系

目前，我國現有的國有企業分類績效考核指標體系采用的分類績效考核，缺少對特殊情形下商業類國有企業承擔公益職能時的特殊考核程序和規定，而一旦商業類國有企業在承擔公益職能業務占全年業務量的10%以上，且金額超過100萬時，就會對企業的正常經營造成重大影響。因而，需要對現有的國有企業分類績效考核指標體系進行不斷的完善。要進一步明確績效考核標準，制定科學的商業類國有企業承擔公益職能的特殊考核方案和啟動程序，從能夠更好地實現對于商業類國有企業的公平公正考核，達到激勵國有企業全體員工的效果。要完善國有企業的財政補貼制度，對于財政補貼的單位進行明確，并以制度的形式進行固定。承擔公益職能的國有企業應當從激勵國有企業積極性，實現國有資產增值的角度出發，完善現有的財稅補貼制度[6]。

（二）規范承擔公益職能商業類國有企業財政補貼程序

制定詳細承擔公益職能的商業類國有企業的財政補貼程序，明確在財政補貼的過程中，商業類國有企業、國資部門、財政部門、審計機構、紀律檢查部門的職責和責任，規范財政補貼申請程序，嚴格按照重大影響的相關規定，即國有企業所承擔的公益職能占全年營業收入的比例達到10%以上，且金額達到100萬元以上[7]。加大對于財政補貼申請的審核，國資部門應當發揮好主管責任，做好對于國有企業財政補貼申請的審核，嚴格把關，對于不符合規定的國有企業申請，一律不予通過，確保申請的準確性。第三方審計機構應當承擔好對于財政補貼申請的復審作用，做好對于財政補貼的復審，發揮好第三方審計的公正公平作用[8]。

（三）加大公益職能商業類國有企業財政補貼落實和監督

財政部門應當按照人大常委會對于商業類國有企業財政補貼的相關方案，使用合適的支付方式，做好財政補貼的落實。同時，稅務等部門要做好對于政策落實的配合工作，明確在政策落實中的責任，針對在落實不力的情況，加大問責。審計和紀檢部門要針對政策落實的情況，實行動態審計跟蹤和重點監督，確保財政補貼政策能夠落到實處，能夠發揮好相應地激勵效果，引導國有企業健康發展，實現國有資本的增值[9]。

作者：許一平 單位：廣東白云學院會計學院