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摘要：

司法行政化與司法地方化為阻撓依法獨立公正行使審判權的兩大痼疾。司法行政化是指以行政的方式操作司法。司法異于行政，在價值與權力結構之間存在著重大差異。以行政方式操作司法會擠壓司法資源，違背司法規律，損害司法權威，壓縮司法空間。文章擬以審判管理與人事管理為切入點，深描行政滲透司法并擠占司法資源；其次，從司法行政化特有的權力結構根源以及歷史根源分析司法行政化的產生及發展；最后為順應司法改革的大潮流，司法去行政化可采取諸如分類管理、加強司法人員的保護機制以及優化審判管理制度等措施。

關鍵詞：

司法行政化、權力結構、審判管理、人事管理

司法行政化，即以行政的目的、構造、方法、機理及效果取代司法自身的內容，形成以行政方式操作的司法[1]。司法行政化和司法地方化為長期阻撓依法獨立公正行使審判權的兩大痼疾。近年來，決策層通過各類文件顯示出堅決遏制司法行政化的決心，其中以黨的十八大、十八屆三中全會以及十八屆四中全會作出的決定為甚。黨的十八大作出了進一步深化司法體制改革的重要戰略部署，為司法去行政化奠定基本步調。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》正式提出“優化司法體制，改革司法機關人財物管理體制、探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”，為改革司法行政化設置了基本路線。隨后，最高人民法院即《全面深化人民法院改革的意見———人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》對改革的總體思路、基本原則以及主要任務作了進一步闡明，其中涉及司法行政化的相關條文為：推進法院人員的正規化、專業化、職業化建設，推動法院人員分類管理制度改革，完善司法行政人員管理制度，建立法官員額制度、改革法官選任制度，完善法官業績評價體系等。以上文件的出臺為司法去行政化提供了政策支持與制度支撐，是司法行政化改革的絕佳良機。然而另一方面，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。目前，根據上海的試點方案：在人的管理上，組建由市高級法院、市檢察院以及法學法律專家等構成的遴選、懲戒委員會負責檢察官、法官的遴選工作；在對法官、檢察官管理制度改革上形成“統一提名、分級任免”；在財務管理上，建立經費統一管理機制，納入市級財政統一管理[2]。筆者在此較為擔心：鑒于省級統管單位與基層法院在地域、權力層級、專業對口上皆有較大差距，對基層法院的情況了解較少。省級統管單位不可避免地需要借助高院的力量進行統管，事實上上海試點方案也確實將市法院納入了統管主體。如此一來，司法地方化確實得到一定程度上的抑制，但司法行政化卻在一定程度上得以加劇。故在此復雜的司法改革大環境下，有必要重新梳理司法行政化的內涵及表現，探析司法行政化背后體制根源、歷史緣由，為司法去行政化提出合理的改革進路。

一、司法行政化的內涵及表現

探索司法行政化的內涵首先得明確司法與行政的根本差異。盡管司法與行政分享著眾多的共同之處，如兩者都在個案的基礎上施行一般規則，在很大程度上會依賴既有的規則、案卷以及辯護意見[3]30等，然而司法與行政卻有本質性的差異。首先在價值基礎，司法是維護社會正義的最后一道防線，其首要價值是公平正義；相較于司法，行政盡管也強調公平正義的價值觀，但效率才是其首要價值。其次，價值的優位決定了權力結構差異。司法為了實現公平正義，要求法官能夠獨立行使審判權，不得受個人、團體及有關組織的不法干擾。在獨立行使審判權的過程中，強調的是法官的單層權力，法官之間的權力結構是平行協作式的。不同于司法，行政以效率為優先價值則要求行政人員以及行政機構之間在權利結構上形成內部的上下級關系，也就是科層型權力組織結構，下級機關或下級行政官員必須嚴格執行上級機關或上級官員的行政命令。司法行政化就是指以行政的價值、權力結構模式來進行案件審理與審判管理工作。案件審理與審判管理工作以效率優先于公平為價值取向，科層型權力組織結構擠壓司法的平權結。司法行政化在諸多領域均有所體現，如司法目的和價值的行政化、案件審判活動的行政化、上下級法院關系的行政化[1]等。司法目的和價值在短期內無法得到較大轉變，而法院的人事管理與審判管理長期以來為司法行政化的重災區，若對人事管理和審判管理仍不加以改革，勢必會影響社會主義法治國家的建設、損害司法公信力。好在近年來司法改革的諸多文件均已將審判管理與人事管理納入改革之中。在此大環境下，本文擬以審判管理、人事管理為切入點，深描司法行政化的圖景。

（一）審判管理

“審判管理是指為了實現審判的公正和效率，通過計劃、決策、組織、領導、控制等審判管理職能的形式來優化審判資源的配置，以實現既定審判目標的組織活動。”[4]審判管理包括審判指導監督，審判事務與決策管理。“審判指導監督主要指院長、庭長對案件實體裁決的監督指導”[5]，審判事務與決策管理主要是針對法院內部程序性事項與審判質效測評等行政性活動，包括審判職權的配置、審判流程的建立與控制、審判動態的監督與把握與審判績效考評，不涉及對當事人的權利處分。其中，審判指導監督為典型的司法活動，較大范圍地受到行政的壓迫與侵蝕。審判事務與決策管理屬于典型的行政活動，在此不予討論。首先，審判指導監督方式具有行政特性。在此，以疑難案件為例探討審判指導監督的行政特性。一是上下級法院在處理疑難案件時的行政化傾向。下級法院遇到疑難重大的問題，向上級機關匯報、請示以期得到上級機關的領導的批復。上級機關的意見會被視為判決形成的重要依據。事實上，就疑難案件有關問題向上級領導請示并非個案，甚至已成為下級法院解決疑難案件的常規方式，譬如近期合肥中院就賈XX、張XX、陳X犯職務侵占罪向上級法院請示一事。在該事件中，合肥中院不僅在《刑事裁定書》赫然寫著：因案件有關問題需請示上級法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止審理，而且在隨后的《刑事判決書》中依舊公然寫明：因案件有關問題需請示上級法院，本院于2013年11月8日裁定本案中止審理。暫且不論該上級法院為哪一級法院，上級法院是否就案件的實體裁判問題作出了何種批復，該批復又在何種上被合肥中院踐行。該事件發展至今至少表明：擁有較多較高層次法學人才的中院竟采用請示的方式裁判疑難案件，公然程序違法，法學人才相對缺失的基層法院采用請示方式裁決疑難案件的境況可見一斑。采取向上級法院請示、匯報等形式裁決疑難案件既違背了“法官的唯一上司是法律”這一法諺，同時也使司法深深烙上了行政的印記。因為，“高效率的行政治理方式最好是一種‘命令與服從’和‘長官負責’的模式，即下級行政機關在從事行政管理活動時應當遵循上級行政機關的指令和要求，行政官員在進行行政管理時應當服從行政主管或長官的命令和指揮”[6]而請示、批復的內核無疑就是行政治理方式中的“命令與服從”模式。二是同級法院內部審判指導監督呈現“多主體、層級化、復合式”的行政傾向。同樣，以疑難案件為例：合議庭遇到疑難案件出現異議時，向分管此合議庭的庭長匯報。庭長可以再次組織合議，仍有異議，承辦法官會將該案件的審理報告與案卷交由庭長審閱。庭長審閱之后依照情況可以向分管副院長申請提交審委會討論。在上述進程中，同時可能出現庭長、副院長、審委會等多個主體參與到審判指導監督中來。與此同時，上述進程采取的是遞進順序，而非擇一主體進行審判指導監督，而這至少表明上述進程具有層級性。法院的合議庭、庭長、副院長與審委會之間具有從屬關系，構成科層化的行政組織。再者，該疑難案件經過多個主體和多個層級，表明其審判指導監督的主體就有復合性。

（二）人事管理程序

法官任用的條件包括剛性條件和柔性條件。剛性條件則函括必要的教育程度、工作年限標準以及行政職級。柔性條件則包括領導評價、業務能力等[7]32。司法行政化在人事管理程序的突出表現為行政職級以及柔性標準中的領導評價。首先，行政職級標準最為深刻地體現司法行政化的內核，“在現行的法院管理體制下，審判職務捆綁著行政職級”[7]80。同其他行政機關相類似，法官職位的晉升還需滿足必要的行政職級，即使一名法官的工作年限、業務能力、領導評價各方面的要求都已滿足，若法院沒有行政職級的空缺，法官也是無法得到職位晉升的。事實上，“法院在編的工作人員不論是從事后勤工作，還是從事人事或審判工作，每一個人都納入統一的行政等級之中”[8]，從事非審判工作的人員擠占行政級別之事大有存在，以至于優秀的一線審判人員得不到應有的晉升，極易導致優秀的審判人才流失。與此同時，法官的執業要求具有完備的知識儲備、較強的專業知識、較高的道德素質與豐富的人生閱歷，這些執業要求與普通的公務員有較大差異。如果將法官的職級晉升與普通公務員的晉升不相區分，適用相同的管理模式，一方面會挫傷法官的工作積極性，另一方面將法官等同于普通公務員，不可避免會受到公務系統的行政化侵蝕。其次，領導評價在側面也助長了司法行政化的傾向。在此，主要體現為法官任用與晉升的柔性條件中。柔性條件函括了業務能力、溝通能力、政治素質以及領導評價等。在不同的法院，領導評價占的比重有所異同，但不可否認的是，領導評價是直接影響法官晉升的必要條件之一。《中華人民共和國法官法》規定：我國的審判人員包含院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。法官必須忠實執行憲法和法律，全心全意為人民服務。《法官法》表明審判人員只需忠于憲法與法律，在裁判案件時，審判人員之間是獨立平等的。然而在實踐中，領導評價這一柔性標準既是大多法官晉升的必要條件之一，也是造成司法行政化的重要因素。其作用方式為：領導通過評價方式影響法官的晉升，從而在領導與法官之間形成一個科層式的上下級關系。由此可見“在中國的司法場域中，下層的普通法官和上層的領導法官并不是兩個平行、不相交的子域，而是共處于一個較為明顯的從屬關系、科層式的層級化結構之中”[6]289。

二、司法行政化的原因

（一）權力組織類型根源

達瑪斯卡根據政府目的的差異，將政府分為回應型國家與能動型國家。回應型國家認為其市民有權利有能力去制定與實施其認為的理想生活方式，拒絕灌輸國家層面支持的理想生活方式并引導市民的行為。同時，回應型政府的任務“限定在為其追求自我選定目標的公民提供一個支持性框架上”[9]109。能動型國家，“信奉或致力于實踐一種涉及美好生活圖景的全面理論并且以它為基礎來設計一個在理念上面面俱到的改善其公民之物質和道德境況的計劃”[9]120，企圖通過司法活動來糾正私人的行為，聯合私人的行為共同實現并貫徹實施國家的政策。“如果說在一個徹底的‘無為而治’型國家中，所有的活動，包括行政活動，都帶有一定的審判色彩的話，一個完全的能動型國家的所有活動，包括審判活動，便都帶有一定的行政色彩。”[9]132在回應型國家與能動型國家之間，中國的政府模式更偏向于能動型國家。事實上，中國的許多特征也確實符合能動型國家的特征，如以計劃的方式改善物質福利，以恰當的行為、道德模范來改善國家的精神福祉，以反例警示不良行為等。這些活動無不精準地符合了達馬斯卡關于能動型國家特征地刻畫。據此，也就不難理解作為能動型國家的中國的所有活動，包括審判活動，都帶有行政色彩。與此同時，司法目的也影響著司法的運作方式。政府目的在很大程度上會影響司法的目的，塑造司法程序。回應型政府往往醞釀出“糾紛解決型”司法模式，能動型政府則塑造出“政策實施型”司法模式。同理可推，中國更偏向于“政策實施型”司法模式。政策實施型程序的推動主體為官員，官員為了更好的貫徹推行國家政策，順應時勢地選擇以行政的運作方式高效地推行司法政策。作為推行國家政策的手段之一，審判活動也就不可避免帶被烙上行政色彩。

（二）歷史層面的根源

在“三權分立”出現之前，歷史上司法與行政功能曾長期交織在一起。事實上，司法一直附屬于行政，直到行政過于膨脹，產生勞動分工，從而產生“三權分立”，此時司法才開始獨立于行政。在英國，作為施行國王正義的法官曾長期隸屬于行政部門。早期的“普通法官開始是作為處理剩余的國王事務的過程中施行國王正義的王室行政人員”[3]31，而衡平法院中的大法官則是由法院的行政官員和王室的稅款征收者所構成。在中國傳統社會，從未產生過立法、司法、行政三種權力的分工與制衡。在中央，高度集權的中央體制使得君主獨攬立法權、司法權與行政權。司法權受皇權支配，依附于行政權，迫使司法依附其上無法獲得獨立。在地方，司法權與行政權統一于地方行政長官，行政長官既要治理地方，又要定爭止紛。這種情況即使是在新中國成立之后也未有明確改變。1951年，《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》第10條明確規定：各級人民法院為同級人民政府的組成部分，各級法院的院長、副院長由同級人民政府的人事部門任免。人民法院依然是行政機關的組成部分，期人事任免受于行政機關控制。“長期以來，傳統對現實的塑造力都要明顯強于現實對傳統的改變力。”[10]無論是英國早期歷史，還是中國歷史無不證明行政與司法密不可分，司法依附于行政。受歷史傳統影響，司法依舊擺脫不開行政的影子，受到行政的侵蝕。

（三）現行制度原因

在上文主要分析了司法行政化的權力結構根源以及歷史層面的原因，事實上，司法行政化絕非僅僅由上述兩個因素所形塑。落實到具體的制度層面，司法行政化還受法官選任制度、業績評價體系以及責任制度模式等諸多因素的影響。其中，就責任制度模式來說，法官責任制度存在三種模式：結果責任模式、程序責任模式以及職業倫理責任模式①。我國現在主要是適用結果責任模式。結果責任模式固然可以在法官素質不高的大環境下能夠應對腐敗頻發的狀況，但是結果模式將法官被迫與裁判結果發生牽連，喪失了作為裁判者應有的獨立性與專業性。與此同時，結果責任模式采用的錯誤裁判標準并未具體化，在司法實踐中該標準多為上級法院的改判與發回重審，在這樣的情況下下級法院不得不以上級法院的可能作出的裁判來評斷案件，從而在上下級法院之間形成了垂直領導關系而非原有的審級獨立，從而“帶來了法院上下級之間更為嚴重的司法行政化，進而給司法人員分類管理、法官員額制等諸項改革帶來消極影響”[11]。

三、司法行政化的抑制

“行政力量具有天然擴張性，如果不予遏制，它將日益侵蝕司法的領地，壓縮司法活動的空間，損害司法的權威并壓制司法的功能。”[1]司法行政化的現狀不予改變的話，行政侵蝕司法的領地，行政人員搶占司法資源，從而造成優質法官人才的流失，進而影響司法公正，損害司法權威。本文分析了司法行政化的歷史根源以及權力組織類型根源，歷史根源與權力組織結構在短期內無法進行根本的改革。不僅如此，簡單粗暴的進行權力組織結構的改革，不可避免會觸犯既得利益群體的直接根本利益，引起社會變動，改革阻力可想而知。在此，本文擬提出幾點易于操作的措施，以期能夠漸變地使司法去行政化。

（一）建立健全的司法人員履行法定職責的保護機制

法院是社會正義的最后一道防線，建立健全的司法人員履行法定職責的保護機制“可以使司法人員免受社會和體制內的各種壓力和干擾，是全面推進依法治國不可缺少的基礎”[12]。同時，建立健全的司法人員履行法定職責的保護機制對于司法人員依法獨立行使審判權，不受個人、團體的干預，維護社會公正與司法權威、提供了堅實后盾。司法人員獨立行使審判權可不再依領導意見作為判決，不因領導的喜好而處理案件。建立健全的司法人員履行法定職責的保護機制，首先應將司法人員的職級晉升以及薪資的變化應與其業務能力與工作年限掛鉤，而非捆綁行政職級。將法官從普通公務員體系中分離出來，廢除行政職級。事實上，將行政職級與法官的晉升相捆綁，使得法官與其他公務員等同管理，不僅造成司法機關難以吸引與留住優秀審判人才，也違背了司法專業性的內在要求。其次，應當以法律的形式保障法官非因法定理由，有權續任至退休的權利。司法人員非因法定理由，非經法定程序，不得對其作出調離、辭退或者作出免職、降級等處分。再次，提高法官的薪俸，將司法資源向審判人員傾斜，健全司法人員職業保護機制。

（二）進一步細化法院分類管理改革

在法院系統中，行政人員與審判人員共享一套行政職級，行政人員搶占司法資源，司法資源的分配不合理，挫傷審判人員的工作熱情，導致一線審判人才的流失。因此，需要進一步細化法院分類管理改革，首先，司法工作區別于行政事務性工作，應將“司法行政事務與審判權相分離，真正形成以審判為中心的法院內部權力運行機制”[13]，建立行政管理與司法業務的二元體制，“淡化和削弱行政管理權的主宰作用，建立理想的權力結構：即以司法權為主導性權力，司法管理權是輔助性權力，司法管理權對司法權發揮服務和監督的功能”[4]，弱化司法業務的行政化色彩，確保推進以審判為中心的訴訟制度改革。其次，將法官納入員額管理，實現人員的分類管理。將員額按照科學合理的比例分布于現行法院內部的審案人員、司法輔助人員以及行政人員。其中員額的絕大比重要向審案人員與司法輔助人員傾斜，行政人員較少分配或者不予分配員額。同時，將事務性、輔助性的事務工作如法律文書起草、庭前調查不再由法官承擔，將法官從行政性工作中解放出來，專心研究審判工作。由此，通過員額制逐步建立法官及其輔助人員分類管理的模式，進一步弱化人事管理模式的行政特性，減少外界通過行政化的人事管理模式對獨立審判施加的不利影響。

（三）優化審判管理制度

“審判管理制度行政化因素的膨脹以及偏失使其成為審判權運行行政化的重要體現，審判管理制度困局儼然成為深化司法改革尤其是司法去行政化的障礙。”[5]優化審判管理制度，首先應當提高審判人員的專業化和職業化，“通過司法考試的職業準入與后期的職業培訓”[14]，提高司法人員的專業水平，使司法人員樹立獨立審判的思想意識，從而減少對內審及審判監督指導程序的依賴。其次，重塑上下級法院關系。根據《人民法院組織法》第十六條的規定：下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督。據此，上下級法院關系的理想模式為監督與被監督關系，而非司法實踐中異化的“領導與被領導關系”。重塑上下級法院關系必須明確監督指導的范圍與程序，減少下級法院向上級法院的請示批復程序的數量，調整內審程序的范圍，如可以將內審的范圍限制在“重大、疑難、復雜案件”“新類型案件”“具有普遍法律適用意義的案件”“自由裁量權行使”的問題上，規范內審的程序。

參考文獻：

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作者：羅琴 劉海蓉 單位：四川大學