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同志們：

國務院法制辦公室、中國法學會行政法學研究會聯合舉辦這次“行政復議論壇（浙江）”，總結行政復議工作實踐經驗，從理論與實踐的結合上研究探討完善行政復議制度的思路，為修訂《行政復議法》提供理論支撐，很有必要，也很有意義。對進一步發揮行政復議制度在化解行政爭議、推進依法行政、維護社會和諧穩定等方面的作用，具有十分重要的意義。借此機會，我謹代表國務院法制辦，對應邀前來參加會議的各位專家和政府法制戰線的同仁們，表示熱烈的歡迎！

這次論壇的舉辦，得到了浙江省的大力支持。浙江省政府葛慧君副省長親自出席開幕式，并發表了熱情洋溢的致辭。浙江省政府法制辦為辦好論壇做了大量周密細致的工作。在此，請允許我代表國務院法制辦和全體與會代表，向葛副省長和浙江省政府法制辦的領導和同志們表示衷心的感謝！

下面，我就完善行政復議制度問題講三點意見，供大家參考:

一、完善行政復議制度是當務之急

我國統一的行政復議制度建立20年來，成果斐然。1990年12月國務院《行政復議條例》的公布，標志著我國統一的行政復議制度開始形成。1999年4月《行政復議法》的公布，標志著我國行政復議、行政訴訟的二元行政救濟體系正式確立。2007年5月《行政復議法實施條例》的公布，使行政復議制度的功能得到了進一步完善和強化。可以說，上述法律、行政法規的基本思路都是很好的，實施效果也是非常明顯的，對規范和推動行政復議工作發揮了重要作用。但是，我們也要清醒地看到，當前我國正處于改革發展的關鍵時期，各種矛盾特別是行政爭議急劇增加，黨中央、國務院對行政復議工作的要求越來越高，人民群眾對行政復議工作的期待也不斷增強，行政復議制度日益呈現出與新形勢、新任務不相適應的一面，完善行政復議制度已經是當務之急。具體可以從三個層面來認識。

一是黨和國家對行政復議工作提出了新要求。黨中央、國務院高度重視行政復議工作。黨的十六屆六中全會作出的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出要“完善行政復議制度”；中辦、國辦《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，強調要加強和改進行政復議工作，努力把行政爭議主要化解在基層、化解在初發階段、化解在行政程序中；2006年12月，國務院在重慶召開全國行政復議工作座談會，對做好新形勢下的行政復議工作進行了全面部署；黨的十七大把“更好保障人民權益和社會公平正義”以及“法治政府建設取得新成效”，列入全面建設小康社會目標的新要求；黨的十七屆四中全會明確提出了要“健全權力運行制約和監督機制”、“健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”，對加強和改進行政復議工作提出了新的更高的要求。

二是社會轉型時期行政爭議復雜多樣，對行政復議工作提出了新挑戰。社會轉型時期，許多矛盾糾紛已經并將繼續以行政爭議的形式反映出來。現階段的行政爭議數量龐大，矛盾頻發，時常伴有群體性因素；土地征收、城鎮拆遷、企業改制、勞動社保等“熱點”領域問題集中，矛盾突出；成因錯綜復雜，群眾不滿情緒加大，對抗性增強；各種利益矛盾交織，處理難度很大，稍有不慎就容易引發連鎖反應；政治敏感度高，需要依法妥善處理。特別是在國際金融危機的影響下，各種不穩定、不確定因素增多，短期與長期積累的問題疊加，國際國內矛盾交織，在社會開放、多元、動態和信息化條件下，行政爭議更加復雜尖銳。妥善處理好日趨復雜尖銳的行政爭議，促進社會和諧穩定，是行政復議工作面臨的重大挑戰。

三是行政復議工作的深入開展面臨很多新情況、新問題。客觀地講，近年來行政復議工作取得了重大進展和明顯成效，但行政復議制度應有的功能作用尚未得到充分有效發揮。這其中有認識層面和工作層面的原因，但核心主要是制度層面的原因導致的。隨著行政復議工作的不斷深入開展，行政復議制度的一些缺陷和問題逐漸開始顯現。主要是：行政復議制度整體設計和功能定位還偏重于內部層級監督，還不能很好地適應構建更加“有效、便捷、公正”的行政爭議解決機制的社會需求；行政復議受案數量偏低，大量行政爭議還游離于行政復議渠道之外，行政復議制度的作用和優勢還遠未得到有效發揮；行政復議體制、機制有待創新，行政復議的權威性、專業性和公信力有待增強；行政復議審理程序有待規范，審理方式和結案方式有待豐富；行政復議與信訪、行政訴訟在制度上還有待加強銜接、配合，等等。這些問題的解決，涉及行政復議基本制度的調整，僅僅靠制定行政復議法實施條例是難以做到的。

今年，國務院將《行政復議法》的修訂列入了立法計劃。做好這部法律的修訂工作，對加快促進經濟發展方式轉變、實現社會和諧穩定具有重要的現實意義。為此，需要理論界和實務部門的同志們緊緊圍繞行政復議工作實踐中存在的突出問題，進行全面深入的分析研究，提出進一步完善行政復議制度的有益思路。

二、完善行政復議制度需要重點研究的問題

根據這些年來實務部門的反映，結合理論界的研究成果，我認為，本次論壇需要重點關注和研究以下四個問題：

（一）行政復議的功能定位問題。行政復議的功能定位，直接關系到行政復議立法的價值取向，也關系到行政復議制度的具體構架和行政復議工作的發展方向。從我們了解的情況看，目前世界各國的行政復議制度大體有三種模式：一是行政訴訟強大而獨立的行政復議不夠發達的歐陸模式，主要以德國為代表；二是行政復議高度司法化的英美模式，主要以英國、美國為代表；三是救濟優先、兼顧監督的東亞準司法模式，主要以日本、韓國和我國臺灣地區為代表。從域外行政復議制度發展的總體情況看，多數國家和地區的發展趨勢都是把行政復議定位于行政糾紛的化解機制，突出其行政救濟的功能。日本著名學者鹽野宏提出，日本二戰后廢止原有的訴愿制度，制定《行政不服審查法》，首要目的就是“給予私人權利、利益以簡易、迅速的救濟”，其次才是實現“行政的自我統制”。韓國和我國臺灣地區理論界也持同樣的觀點。臺灣地區學者蔡志方強調，即使歐陸模式中的德國，近年來在對待行政復議功能定位的問題上，理論界也多主張引進“訴愿審議制度”，這種主張也正在逐步付諸實踐。目前，我國實務部門和理論界對行政復議功能定位的研究都還有不同認識。只有解決了這個首要問題，使行政復議實現從內部監督、自我糾錯為主向救濟權利、化解爭議為主的根本轉變，才能明確和把握行政復議制度完善的方向。

（二）行政復議體制機制問題。行政復議作為化解行政糾紛的法律制度，要具有公信力、執行力和親和力，在體制機制等方面要體現便民、靈活、高效的特點，這就要求行政復議權力配置相對集中，行政復議機構地位相對超脫，行政復議人員具備職業保障。但是在實踐中，縣級以上政府和政府各部門都承擔著行政復議職責，這樣行政復議機關過多，行政復議管轄比較復雜，既不利于集中行政復議資源，又不利于體現公正和便民的原則。同時，具體承辦行政復議事務的政府法制機構屬于政府內設的辦事機構，如何在辦案過程中始終保障中立超脫的地位，賦予其在辦理案件過程中的必要權威，還缺少制度上的支撐。此外，政府法制機構任務繁重，力量薄弱，一些基層行政復議機關沒有專設法制機構，行政復議人員往往屬于兼職人員，不僅流動性強，而且素質普遍不高，難以適應依法及時辦理行政復議案件的需要。

（三）行政復議程序問題。行政復議作為政府主導的維護群眾權益、化解行政糾紛的機制，在程序上應當體現公開、公平、公正的原則，這就要求行政復議程序有利于公眾參與，克服行政機關內部暗箱操作的弊端，確保行政復議裁決認定事實和適用法律的正確性和準確性。但是在實踐中，行政復議基本套用一般的行政程序，法律規定以書面審查為主，聽證程序適用范圍有限，不利于充分聽取雙方當事人特別是相對人的意見。同時，行政復議機構擬定的行政復議決定需要逐級報請行政復議機關的領導審批，這種裁決模式不僅牽扯了行政領導的大量精力，使沒有參與具體辦案的行政領導置身于矛盾糾紛的焦點，而且容易引發公眾對行政復議是否“官官相護”的猜測。此外，行政復議缺乏必要的證據規則，行政裁決方式有限，都對行政復議案件的公正辦理產生了影響。

（四）行政復議與有關制度的銜接問題。行政復議作為行政糾紛的化解機制，需要與相關制度協調運作，避免相互掣肘。實踐當中，行政復議與行政訴訟的關系還不夠順暢，有時還存在無謂的“程序循環”現象，容易挫傷公眾對行政救濟制度的信心。此外，行政復議與信訪的界限還沒有完全劃清；行政復議與行政執法監督的關系也還需要研究。

三、完善行政復議制度需要著重處理好的幾個關系

完善行政復議制度，涉及諸多問題。要創新和完善行政復議制度，需要著重處理好以下四個關系：

一是理論與實踐的關系。理論來源于實踐，實踐也檢驗和發展理論。舉辦這次論壇，本身就是理論聯系實踐的一次重要嘗試，參加這個研討會的，既有理論界的知名專家，也有實務部門的有關領導。希望大家從不同的維度與視角，相互切磋，深入交流，全面審視行政復議的制度設計和運行狀況，提出完善行政復議制度的意見和建議。

二是繼承與創新的關系。行政復議制度的發展完善，首先需要依托于行政復議理論的突破和創新。沒有創新的理論，就沒有嶄新的實踐。希望大家善于把握行政復議制度的功能定位，構建適應行政復議特點的理論體系，并以此推動我國行政復議事業的不斷進步，推動行政法治建設的不斷發展。

三是借鑒域外經驗與立足本國國情之間的關系。事實證明，行政復議制度的產生、發展有其內在的共同規律，不同法系、不同國家的行政復議制度都有相互學習、相互借鑒的一面，這在東亞地區表現得尤其明顯。同時，法律制度作為上層建筑的范疇，又要受到特定國家經濟社會狀況、法律傳統、文化背景等多元因素的制約。因此，我們研究完善行政復議制度，既要充分借鑒、大膽吸收域外的先進理論和經驗，又要始終結合我國的基本國情，二者不可偏廢。

四是完善行政復議制度與健全其他行政救濟制度的關系。我國行政救濟制度主要由行政復議與行政訴訟兩個方面構成，有關行政復議的內容統一由行政復議法加以規定，可能比較妥當。目前，行政訴訟法對行政復議也作了一些規定。因此，完善行政復議制度，不能就行政復議論行政復議，要放寬視野，統籌考慮。

同志們，這次論壇是理論界和實務部門共同研究完善行政復議制度的一次重要嘗試。我相信，通過大家的通力合作，集思廣益，完善行政復議制度的思路一定會更加明晰、更加具體。我希望理論界和實務部門的同志們要以這次論壇為起點，更多地關注行政復議制度建設，更多地研究行政復議實踐中的問題，為行政復議法的修訂奠定更加堅實的理論基礎。

最后，預祝“行政復議論壇（浙江）”取得圓滿成功！