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——新農(nóng)村建設(shè)面源污染問題的研究與對策

加強農(nóng)村環(huán)境保護是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是廣大農(nóng)村干部群眾十分關(guān)注的一個焦點問題。民革六安市委員會將新農(nóng)村建設(shè)面源污染問題的研究與對策列為今年重點調(diào)研課題，并于10月下旬開展了專題調(diào)研。先后實地察看了我市江淮分水嶺、淮河流域、巢湖流域的三個村，召開了由有關(guān)部門、鄉(xiāng)村和村民代表參加的座談會。這三個村均為我市新農(nóng)村建設(shè)的示范村，其情況基本反映了六安市新農(nóng)村建設(shè)的面貌。在此基礎(chǔ)上，也對我市新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村面源污染問題進行了研究與探討：

一、我市新農(nóng)村建設(shè)污染物排放及農(nóng)村面源污染的現(xiàn)狀

2006年我市工業(yè)和城鎮(zhèn)生活主要污染指標COD排放量為32000噸，農(nóng)村面源污染COD排放量為17800噸，兩者比為1．8：1，農(nóng)村面源污染產(chǎn)生的水污染物排放量不可忽視。近年來，市委、市政府高度重視農(nóng)村環(huán)保工作，通過完善政策，加大投入，強化保障等一系列措施，使我市農(nóng)村環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)得到了長足發(fā)展。但同時也應(yīng)清醒地看到，伴隨著工業(yè)化，城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)村生活污水、垃圾處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放量增大，廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境狀況日益惡化，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量明顯下降，威脅著廣大農(nóng)民群眾的生存環(huán)境與身體健康，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是農(nóng)業(yè)投入品使用不合理，農(nóng)業(yè)面源污染有增無減。農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜使用逐年增大，有機肥施用量不到總施肥量的10％，而且肥料利用率低；農(nóng)藥年使用量較高，其中高劇毒農(nóng)藥用量占15％左右；農(nóng)用薄膜亂放現(xiàn)象較為普遍，其回收率在40％以下。

二是伴隨著養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，畜禽糞便污染問題尚未解決。我市年畜禽糞便產(chǎn)生量約110．6萬噸，通過沼氣池處理的不到20萬噸，通過簡易堆漚處理的不到10萬噸，70％以上未經(jīng)處理直接向外排放。

三是作物秸稈資源浪費現(xiàn)象較為普遍。我市秸稈年產(chǎn)生量53萬噸左右，近幾年來，雖然推廣應(yīng)用了秸稈粉碎直接還田、秸稈氨化過腹還田等技術(shù)措施，但綜合利用率不高，我市仍有近30％左右的秸稈沒有得到資源化利用。

四是農(nóng)村生活垃圾亂堆亂放和生活污水隨意排放，導致部分農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況較差。我市農(nóng)村生活污水排放量為826萬噸，這些生活垃圾和污水絕大部分未經(jīng)任何處理，隨意丟棄或排放，有的雖然采取了掩埋措施，但二次污染隱患未從根本上排除。農(nóng)民對生活污水給地下水源和農(nóng)村生活環(huán)境造成的污染缺乏足夠的認識，生活污水隨意排放現(xiàn)象較為普遍，污水處理工作嚴重滯后。農(nóng)村原有生活污水、生活垃圾處理方法如一家一戶的沼氣池、堆肥等在新居民點中也無法使用。

上述問題嚴重影響了我市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村人居環(huán)境的改善和提高，不僅給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民群眾健康文明生活產(chǎn)生不利影響，更是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標的巨大障礙。

二、我市農(nóng)村面源污染生產(chǎn)的原因分析

1、思想認識上存在偏差。從領(lǐng)導層面看，由于生態(tài)效益無償使用和現(xiàn)有體制、機制等方面的原因，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導尚未真正確立“環(huán)保優(yōu)先”、“可持續(xù)發(fā)展”、“保護環(huán)境、改善生態(tài)也是政績”的理念，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的責任感、危機感和使命感尚未達到應(yīng)用的程度。一是存有畏難情緒。農(nóng)村環(huán)保工作牽涉千家萬戶，面廣量大，因而覺得無從著手，沒有抓手，難以落實，難以見效，出現(xiàn)“等一等、讓一讓、放一放”的現(xiàn)象。二是舍不得投入。認為投入農(nóng)村環(huán)保，是把錢扔在地下、水里，見效慢、不劃算，不像工業(yè)項目那樣，能夠看得見、摸得著、有產(chǎn)出。長此以往造成了農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保設(shè)施落后于城區(qū)、投入總量不足的狀況。三是統(tǒng)籌力度不大。當發(fā)展經(jīng)濟與治理環(huán)境發(fā)生矛盾時，往往重經(jīng)濟、輕環(huán)保，重眼前、輕長遠，重局部、輕全局。從農(nóng)民這一層面來看，由于農(nóng)村環(huán)保宣傳教育的廣度、深度不夠，廣大農(nóng)民的日常生產(chǎn)、生活行為還缺乏必要的環(huán)境知識作指導，傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活方式的積弊根深蒂固。一是缺乏主體意識。一些農(nóng)民對自身居住的小環(huán)境甚為關(guān)心，而對農(nóng)村大環(huán)境卻時常漠視，出現(xiàn)所謂“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”的現(xiàn)象。二是缺乏參與意識。一些農(nóng)民自覺參與環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)的熱情不高，習慣于對政府提要求而不講自己的責任和義務(wù)，甚至一邊損害環(huán)境，一邊要求治理。

2、規(guī)劃的制訂和實際執(zhí)行存在的缺陷。在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的過程中，一些地方難以更多地顧及工業(yè)區(qū)和居民區(qū)的功能分開和合理規(guī)劃，因而出現(xiàn)了企業(yè)包圍民居的“廠夾居”和民居包圍企業(yè)的“居夾廠”現(xiàn)象；一些集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)沿公路發(fā)展呈帶狀分布，給垃圾收集與污水處理增加了難度。有的村鎮(zhèn)規(guī)劃雖已注意把工業(yè)區(qū)和居住分開布局，但由于資金缺乏，無力對工業(yè)區(qū)內(nèi)的住宅進行全面拆遷；有的由于管理的疏漏或缺失，村鎮(zhèn)居民自行在工業(yè)區(qū)建居住房，造成現(xiàn)實與整體規(guī)劃不完全相符。

3、農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大。從調(diào)研的情況看，目前我市的農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對照新農(nóng)村建設(shè)的“二十字方針”和廣大農(nóng)民改善環(huán)境的強烈要求，仍有較大的差距。主要是：工業(yè)污染治理設(shè)施標準不一。許多工業(yè)企業(yè)雖有排污處理設(shè)施，但有的設(shè)施并沒有達到技術(shù)要求，一些企業(yè)污染治理設(shè)施建設(shè)起步晚、周期長，絕大部分村、組沒有也難以在短時期內(nèi)進行污水集中有效處理。大量生活污水直接進入各類水體。

4、扶持政策尚不配套。大面積的農(nóng)作物秸稈，加工利用有限。治本之策是要靠配套大中型耕作機械來對秸稈進行切碎、深翻、還田，這就相應(yīng)增加耕作成本，大多數(shù)農(nóng)戶難以接受，亟待政策扶持措施跟進。垃圾的分類、回收、利用缺乏可操作性強的實施方案，實現(xiàn)“資源化、減量化”也步履艱難。

5、監(jiān)管制度和監(jiān)管力量的缺乏。首先，農(nóng)村環(huán)境管理法律法規(guī)滯后、不配套。我國目前諸多環(huán)境管理法律法規(guī)是針對工業(yè)和城市來制定的，農(nóng)村環(huán)境管理法律法規(guī)及其細則相對缺乏，現(xiàn)行法律法規(guī)中的一些規(guī)定針對性和可操作性不強，給農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法和解決環(huán)境問題造成了一定的困難。其次，農(nóng)村環(huán)境管理體系不健全。由于農(nóng)村原有的具有強大環(huán)境自凈能力的自然生態(tài)循環(huán)受到破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環(huán)境自凈能力而成害，導致農(nóng)村環(huán)境管理體系、監(jiān)管力量難以覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)。總體而言，目前的農(nóng)村環(huán)境管理體系建設(shè)仍相對滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進程。部門分工不明確、協(xié)同配合不夠，在農(nóng)村面源污染治理和養(yǎng)殖污染治理上，環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門職責劃分和分工不明確，這也是解決農(nóng)村面源污染問題的不利因素。

三、加快推進新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村面源污染工作的對策與建議

1、實施分類指導，著力提升生態(tài)環(huán)境。我市新農(nóng)村建設(shè)在地理條件上、經(jīng)濟條件上、公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境綜合治理標準上的差異性，決定了農(nóng)村環(huán)保工作在推進過程中必須分類指導，因地制宜，不能一個模式。比如，農(nóng)村集居區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)必須適當超前，提高承載能力；非保留村莊在基礎(chǔ)和配套設(shè)施投入上則要慎重，宜在保持自然風貌和個性形態(tài)的前提下，以村莊環(huán)境衛(wèi)生整治為主，防止短期內(nèi)“以建代整”、“大拆大建”，造成不必要的損失。

2、科學修編完善規(guī)劃，有效發(fā)揮調(diào)控作用。建議編制出臺相關(guān)控制性規(guī)劃，對農(nóng)村地區(qū)的村莊、耕地、河道等重要的敏感性目標進行保護，明確各地生態(tài)保護和修復的方向、范圍、重點和保障措施，從規(guī)劃上確保發(fā)展和保護并重。一是協(xié)調(diào)性。注重農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃與鎮(zhèn)、村工業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和布局，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平以及區(qū)域功能定位等互相銜接、配套、適應(yīng)。在完善村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把農(nóng)村廢棄物資源化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)清潔化、城鄉(xiāng)環(huán)保一體化等內(nèi)容納入規(guī)劃之中。二是可操作性。注重農(nóng)村環(huán)保規(guī)劃和居住點、農(nóng)田規(guī)劃的結(jié)合，注重市、鎮(zhèn)、村各項基礎(chǔ)設(shè)施工程的配套整合、共建共享，并驅(qū)動城鎮(zhèn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施功能向農(nóng)村地區(qū)輻射和延伸，避免重復建設(shè)造成浪費。三是合理性。要注重以功能分區(qū)避免環(huán)境污染，根據(jù)環(huán)境污染最小化的原則，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)等功能區(qū)，形成合理的功能區(qū)域，有效改善村容村貌和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。四是可選擇性。要針對我市村莊規(guī)模、地形、人口聚集程度等情況，制訂和修編可供選擇的村莊環(huán)境綜合整治規(guī)劃。

3、加強水環(huán)境整治，及時處理污染源。突出抓好農(nóng)村生活污水的處理，在加強鎮(zhèn)區(qū)生活污水處理的同時，探索分散村落的生活污水處理方式。結(jié)合村莊布局規(guī)劃和有關(guān)專業(yè)規(guī)劃，根據(jù)農(nóng)村地形地貌、風俗習慣以及經(jīng)濟與社會狀況，探索建立多元化的污水處理模式。對城鎮(zhèn)周邊村莊的生活污水，納入市鎮(zhèn)污水廠管網(wǎng)統(tǒng)一處理；大多數(shù)沒有條件處理的村莊，則可借鑒安吉等地做法，根據(jù)各村實際，探索應(yīng)用人工濕地凈化技術(shù)、厭氧發(fā)酵技術(shù)等適合農(nóng)村特點、成本低廉的生活污水處理新模式、新方法。對源頭上減少垃圾總量，降低總體處理費用。在工業(yè)污染源控制方面：實施更加嚴格的環(huán)境準入與環(huán)評制度，對批辦項目繼續(xù)實行“總量指標”和“容量許可”雙重控制，努力實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的回歸。

4、要全力推進農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、市場化。在完善扶持補償、獎勵、補助政策體系的同時，通過體制機制創(chuàng)新，鼓勵農(nóng)民投資投勞參與環(huán)境整治，吸引社會資金投入秸稈綜合利用、有機肥生產(chǎn)加工等農(nóng)村環(huán)保項目；逐步在農(nóng)村垃圾處理、污水處理供水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營中引入市場化機制，把有回報的環(huán)境項目推向市場，引導社會資本進入農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域；加大企業(yè)的資金投入，逐步建立和完善自然資源有償使用和生態(tài)環(huán)境恢復補償機制；鼓勵和支持企業(yè)履行環(huán)境責任，加快建立資源循環(huán)型運營體系；制定有利于農(nóng)村環(huán)保的財稅政策，引導和促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步形成“政府引導、企業(yè)為主、社會參與”的多元投入機制。

5、強化監(jiān)管責任，落實長效機制。完善農(nóng)村環(huán)保的監(jiān)管體制。規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、建設(shè)、城管等部門要進一步將工作范圍從城鎮(zhèn)向農(nóng)村拓展，加大對農(nóng)村環(huán)境建設(shè)管理的力度。既要重視農(nóng)村環(huán)保示范點建設(shè)，更應(yīng)注重農(nóng)村環(huán)保工作的整體推進和難點突破。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)保機構(gòu)，科學配備村專兼職環(huán)保人員，健全完善環(huán)保管理網(wǎng)絡(luò)，以此保證農(nóng)村環(huán)保工作“重心下移”。提高農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督能力。健全公眾監(jiān)督機制，設(shè)立農(nóng)村環(huán)保監(jiān)督員、信息員，并充分發(fā)揮“12369”環(huán)保投訴熱線作用，強化公眾對農(nóng)村環(huán)保的監(jiān)督，確保新農(nóng)村建設(shè)面源污染問題得到徹底的根治。