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摘要：公用事業領域改革面臨的最大問題就是盈利性與公益性的矛盾，雙層股權結構所具有的優勢與公用事業領域獨特屬性能很好地契合。當前，公用事業領域引入社會資本受限于持股比例。建立雙層股權結構可以有效解決所面臨的問題。

關鍵詞：國企改革；公用事業；雙層；股權結構

隨著我國國有企業改革的深入推進，國家對于公用事業領域的準入限制逐步放開。早在2012年，住建部印發了《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入市政公用事業領域的實施意見》，提出針對不同領域，鼓勵民間資本采用不同的方式進入公用事業領域，但同時也指出，根據行業特點和不同地區的實際，政府應保持必要的調控能力。公用事業的項目往往有其特殊屬性：為了維持自身的穩定運營，它必須保持一個相對穩定的營利；但更重要的是，公用事業關乎國計民生，其自身的功能穩定直接關系到整個城市的一個和諧穩定。將非公資本引入市政公用領域無疑將會給企業帶來現代化的管理能力和較高的運營效率，但是民營資本的逐利性與公用事業承擔的重要社會任務是天生矛盾的。而企業功能一旦運營不穩，將影響到成千上萬的民眾直至引起社會動蕩。所以，公用事業領域是否進行股份制改革一直是業界爭論的焦點，如何在引入民間資本積極參與的基礎上，能保持必要控制是一個兩難困境。因此，要解決這個問題，需從分析公用事業的屬性出發，重點分析問題的深層次矛盾，從而找到與之相洽的解決方法。

一、公用事業的獨特屬性與股份制改革面臨問題

2014年4月，蘭州發生自來水廠苯超標事件，直接影響了全市居民的用水問題，引發了全社會的廣泛關注和擔憂，而位于其背后的、中法合資的威立雅水務集團公司，則被推到了社會輿論的風口浪尖。在這個合資企業中，蘭州市國資委占有55%的股權，并派出董事長，但是公司章程同時賦予法方一票否決權。這樣導致的結果是，在面臨自來水價格調整這個問題上，起決定作用的是公司章程而不是《價格法》。同時，當水廠需要進行檢查維修、設備更新換代時，所需經費的測算要從經營利益出發，而不是公眾健康角度考慮。究其原因，公用事業領域的國有企業因其獨特屬性，在股份制改革中面臨現金流缺乏與控制權爭奪的兩難處境時，往往屈服于資本的力量。

（一）公用事業具有的獨特屬性

公用事業包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通事業。從所擁有的產品要素來說，公用事業大多屬于自然壟斷領域，具有“先入為主”的排他性。從提供的服務來說，其帶來的附加效用遠遠超過其價格本身（例如在部分地區，居民用天然氣享受一定補貼的），具有正外部性。從企業本身定位來說，公共事業是為了完成一定的社會任務（如供水、供電等），進而保障整個城市的正常運行的，具有公益性和不可替代性。從企業運行面臨的風險來說，它還具有維護社會穩定、國家安全的功能，理應得到政府的高度重視。上述特性，導致了在很長一段時間內，我國的公用事業領域基本是由與其屬性相匹配的國有資本來經營、控制和維持的，其目的在于保證公共產品的安全、穩定、有效供應。國有與非國有資本（本文主要指的是社會資本）具有本質屬性上的不同，即國有資本是以完成特定的社會任務、以保障國家安全與長期穩定發展為最重要使命的。而非國有資本具有天生的逐利性，往往被短期、巨額回報所吸引。也正因為這樣，對于將非國有資本引入公用事業領域，各級政府向來持謹慎態度。

（二）公用事業領域市場化改革現狀與面臨問題反思

1.改革現狀。我國并非全面禁止民資和外資進入相關領域，而是對此非常重視。從1993年《公司法》出臺后，1994年深圳市率先取消供水行政管理部門，1996年10月完成了公司制改革，從而開始吸引大量外資進入公用事業的經營和管理中來。1997年，以法國威立雅公司在天津市取得特許經營合同（包括水廠的現代化改造以及20年的經營權）開始，“洋水務”就開始逐漸滲透中國市場，目前已涉足了很多大城市的供水、管網建設和污水處理。2002年12月，建設部就出臺了《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出加快推進市政公用行業市場化進程，鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設。2005年，全國工商聯對全國不同地區進入基礎設施、公用事業領域的民營企業進行調研，結果顯示民營企業進入基礎領域和公用事業不僅打破了行業壟斷，促進了競爭，增強了行業活力，在效率和效益上也具有明顯的優勢，在降低服務成本、減少行業補貼、提高服務質量等方面都有積極的作用。2015年4月25日六部委聯合下發《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對該領域的特許經營的管理方式進行了詳細規定。可以說，在我國公用事業的市場化改革與競爭性行業幾乎是同步推開的，政府一直在不斷推行新的合作方式與融資模式，引導和鼓勵民營資本大膽涉足該項領域。

2.面臨問題與反思。隨著我國公用事業領域的市場化改革有序推進，不斷放開的市場準入使得民資、外資不斷進入市場，建立了現代公司企業制度，提升了整體服務能力，規范了市場秩序，但是發展至今仍面臨著很多問題。第一是資金缺口巨大，公用事業領域項目投資周期長，一次性投入資本大，因此長期存在融資難、融資貴問題；第二是從特許經營方式上，前些年BT和BOT的模式比較多，近兩年廣泛推行PPP模式，但是無論何種模式，最后產權都是屬于政府，所有權與經營權是有著嚴格的界定與區別的，由此可見政府的審慎態度；第三是價格與安全問題方面，非公資本尤其是外資進入中國水務市場以后，水價一路猛漲，帶來很大負面效應，并且如果外資牢牢控制供水，自來水漲價將直接通過公司決議而繞過聽證會；而蘭州自來水的苯超標事件，更讓人們重新反思把相關領域控制權交給外企是否放心。毋庸置疑的是，我國公用事業領域當前面臨的資金缺口需要不斷放開政策以引進外資、民資進行填補，但同時采取“特許經營”的方式僅是權宜之計，政府干預等較多不確定性因素往往使民營資本和外資不敢進門。因此，分散所有權的股份制改革才是長久之計。但是，仍以已經實施了股份制改革的蘭州自來水廠為例，股權的出讓必然面臨話語權的削弱，政府經營本來就是為了解決市場失靈，話語權的弱化會使政府重新面臨這個問題。因此，如何在能有效地吸引民營資本參與投入運營的同時保持一個絕對有效的控制力才是解決這個矛盾的最有效途徑。

（三）英美在相關領域的先進做法

上世紀80年代初，在英國公有經濟私有化改革中，為防止政府對改革后的企業失去控制，政府在一些關系國家命脈和重要行業的企業中設置金股，其特殊性表現在:金股的實際持有人是政府，它的權利主要體現為對特定事項的事后否決權，并且金股通常只有一股，沒有實際經濟價值，是政府與其他股東協商而定的。引入金股的最終目的，就是設定一種只有事后否決權而沒有收益權的股份，進而實現股權結構中的收益權和決策權的合理配置，以確保政府在公共事業企業不失控的前提下達到國有股權逐步引退的目的。美國則從里根時代就開啟了公用事業領域民營化的改革進程，到克林頓時代，民營企業涉及到了對公眾的各種服務，甚至進入了司法系統。與之配套的是美國先后頒布了《公用事業法》、《公用事業控股公司法》、《天然氣法》、《天然氣政策法》、《水資源發展法》和《安全飲用水法》等法律，且各州都有自己的公用事業法律法規。同時，美國政府在國家和地方都設立了各種行業的監管委員會來對進行監管，國家和地方的監管機構沒有任何隸屬關系。英國通過一種巧妙的事后否決權的設置來盡可能預防危機發生，而完善的法律體系和監管制度使得美國能夠有足夠能力保障公用事業的正常運轉。我國現階段的基本國情證明，一方面絕不可能把國有資本完全退出而只保留金股；而另一方面也缺乏像美國一樣發達的法律制度，尚未建立成熟高效的應急機制，政府在干預方面仍應保持主動作為。因此，這兩個國家的方法并不能照搬照抄，而是需要借用他們做法中包含的一些理念，找到一些解決自身矛盾問題的辦法。

二、雙層股權結構的產生、優勢與缺陷

（一）雙層股權結構的產生與發展

一般來說，雙層股權結構是與單一股權結構所對立的。單一股權結構指的是每股享受的投票權都是相等的，平等參與公司分紅。雙層股權結構將股份劃分為A、B兩類，B類股擁有的表決權是A類股的數倍，即“超級表決權”，同時作為補償，A類股的紅利水平要比B類股高。這種股權結構的實質是將分紅權與控制權分離。雙層股權結構最先產生于19世紀末的美國，當時有很多銀行向公眾發行了無表決權的優先股，股東只享有分紅權，不享有投票權，不能干涉銀行的運營。這種股權結構的出現，打破了一股一票的傳統。此后，具有不同表決權的股權結構不斷涌現、衍生。截至2014年的資料顯示，擁有非單一股權結構的上市公司已經占到了美國上市公司總數的8%④。在國外，這種結構主要運用于很多家族式企業，其好處就是既能實現自身的融資目的，又能把企業控制權牢牢掌握在自己手里。最著名的例子就是2012年在NASDAQ上市的Facebook公司，其創始人Zuckerberg在接受了10次融資后仍可以28%的股權掌握58.9%的投票權。在我國，阿里巴巴的“合伙人制度”與這種結構也如出一轍。⑤

（二）雙層股權結構的優勢

雙層股權結構是相對于傳統的同股同權的單一股權結構而言的，所以在討論其優勢和缺陷時都需要與單一股權結構進行對比。在單一股權結構中其實存在的最大問題就是自益權和共益權的抉擇，即股權行使的目的是基于自身利益還是公司利益。顯而易見的是，公司創始人或控制人往往會行使共益權多一些，做出全局、長期的決策，而一般的散戶或者機構投資者則會更多考慮自身利益，做出一些短視行為。雙層股權結構則完美地避開了這一點。一般認為，雙層股權結構可以使公司的控制權始終掌握在創始人股東手中。這樣做的好處，一是可以對企業維持一個穩定的發展環境，避免投資者的短期投機行為干擾公司戰略決策；二是便于創始人不斷發揮自身的才華，保障管理團隊的連續穩定；三是可以更好的傳承企業文化，也便于家族式企業能夠代代相傳。

（三）雙層股權結構的缺陷

雙層股權結構的特質決定了它具有與生俱來的缺陷。在傳統意義上的“同股同權”理念下，股票本就是用來實現集體決策的分權制衡工具，既用來從企業經營中獲得利益，又用來行使股東對企業經營管理的話語權。雙層股權結構最顯著的特點就是其控制權不受資本約束，隨著資本擴張控制者權力將不斷膨脹。這種情況將導致的后果就是：首先，這種結構將集體決策變成了個人決策，導致權力過于集中、中小股東的地位更加低下，削弱了除實際控制人之外的股東在經營決策上的話語權，他們無法通過投票來表達自己的意愿。其次，創始人的變更會導致公司出現巨大波動，即建立在信任、威望而不是權力制約之上的中小股東的支持、擁護將會瞬間瓦解，除非存在有效的約束機制或者出現同樣有威望、有能力的繼任者。最后，缺乏有效監督的超級投票權的濫用可能導致侵害非控股股東利益的情形出現，鉆現行法律、管理制度空子的“擦邊球”情況也會經常發生。

三、雙層股權結構應用于公用事業領域的現實性分析

（一）我國國企改革背景下的公用事業領域的發展趨勢

今年是全面深化改革向縱深推進的關鍵一年、供給側結構性改革的深化之年和全面落實“十三五”規劃的關鍵一年，國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節，深化國有企業改革是經濟體制改革的重點任務。公用事業領域的國有企業改革應按照中央確定的國企改革整體目標推進。首先，對于國有財產的管理，中央提出要“尊重市場經濟規律，真正確立國有企業的市場主體地位，適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟的內生動力和市場活力，更好地實現國有資產保值增值”，由“管資產”向“管資本”轉變。2015年9月，中共中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》(以下簡稱《意見》)，提出要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變、改革國有資本授權經營體制、推動國有資本合理流動優化配置和推進經營性國有資產集中統一監管，重點要發展混合所有制經濟。《意見》指出，“允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。”“特殊管理股制度”的提出，指明了當前公用事業領域改革的方向，也是國家層面上對雙層股權結構運用在公用事業領域上的最有力支持。

（二）公用事業領域本身發展的需要與政府保持控制需要

從公共事業領域本身發展來看，隨著城鎮化建設的深入推進，產生了大量的基礎設施和公共設施建設需求。公共事業領域為保證自身發展，在投融資渠道上須改變單純依靠政府投資，轉向從多種渠道尤其是向集體經濟、非公經濟謀求資金支持。尤其是非公經濟資金量大、經營管理靈活、技術先進，可以為國有經濟發展提供良好的互補作用。同時，公用事業領域關系國計民生，在產品和服務的質量、定價等問題上進行管控，也是政府為了保障公共產品滿足全社會需求采取的措施。出資額與決策權等同起來的現行股本結構已經不適應公用事業領域現在需求，雙層股權結構卻可以很好地解決這個矛盾。

（三）差序格局的形成

雙層股權結構一旦應用到公有領域中，造成的結果就是控制權與現金流分離。一方面，民營資本占到足夠多的股權后，使得自身有正當性能夠參與公司的日常運營。另一方面，出于對國計民生的考慮，實際控制權則牢牢掌握在政府手中。這實質上造成的是一種新的差序格局，即話語權與紅利的分化。對于民營資本而言，“有恒產者有恒心”，其可以通過輸出管理和技術實現利潤最大化，符合其逐利本質和目的，同時也為社會提供了更好、更符合實際需求的服務。對于政府而言，則會專心于監管和服務，在決策時更加注重公眾利益的保護。這對于企業和政府而言做到了兩全其美，厘清了政府和企業的本質屬性，并且有利于他們充分發揮各自職能。

（四）為公用事業發揮作用保駕護航：防止敵意收購、對突發性事件的應急處理和接手機制

公用事業領域事關國計民生，甚至國家安全，政府對公用事業企業運營進行必要監管是職責所在，這種監管更多地體現在應急機制上。蘭州自來水事件的教訓告訴我們，在處理非公經濟尤其是外資參股公用事業的事情上，一定要從制度設計上約束好、保護好公用事業的正常發展。對于單一股權結構下極可能發生的因非正常收購、并購導致控股人更換的情況，在雙層股權結構下是不大可能發生的。雙層股權結構可以對企業經營行為的監管更加到位，從源頭上杜絕由于經營者惡意行為導致突發性公共安全事件發生。在特殊情況下，政府可以直接干預企業經營行為，對其進行接手或者強制管理，這樣可以保證公用事業企業正常運行。

四、具體實踐過程中的路徑探索與政策保障

（一）小規模試點到推廣的路徑

新一輪國企改革的重要突破口是混合所有制改革，發展混合所有制經濟作為經濟體制改革領域的重要內容，關鍵是要破解發展混合所有制經濟面臨的體制機制障礙，找到發展混合所有制經濟的有效途徑和方式。可以肯定的是，國有企業引入社會資本進行混合所有制改革，有利于改善國有企業的產權結構，激發企業內在活力，逐步建立規范的現代企業制度和市場化的運作機制，提高企業的運營效率。社會資本掌握企業經營權，將會打破國家絕對控股的局面，有可能與國有資本的使命發生沖突。解決這個問題的方法之一就是引入雙層股權結構。雙層股權結構將對資本的控制權和對管理的控制權有效分離，有效解決社會資本逐利的需求和國有資本保經濟安全、社會民生的需求之間的矛盾。結合國企改革實際，國有資本投資公司可以出讓部分股權，甚至多數股權給社會資本，通過建立雙層股權結構，掌握對混合所有制企業經營管理的實際控制權。這種制度設計，在涉及國防、重要經濟領域、民生等行業可以率先推廣。待條件成熟時，向更多領域推廣。

（二）超級表決權的運用的限制范圍、幅度

國有企業引入雙層股權結構應有限制范圍，對于主要從事競爭性業務的國有企業，鑒于其以贏利為主要目的，引入雙層股權結構的必要性不大。更有必要引入雙層股權結構的是公益性國有企業。一是以社會公共利益為主要目標的公共服務類企業，主要涵蓋自然壟斷、公用事業、戰略資源、戰略性高新技術產業等行業。二是完成重大任務和專項任務的企業。除涉及國防安全、重要資源、尖端技術等不適宜由社會資本控股的行業外，其余行業均可以引入社會資本，甚至由社會資本控股。當發生企業經營目標與國有資本戰略利益沖突時，國有資本通過行使“超級表決權”，解決混合所有制企業脫離國家對特定企業實施必要控制的問題。這里所述的“戰略利益”應當是指涉及公司戰略方向的改變，公司重大資產處置，公司解散、兼并、收購，大規模裁員等情形。

（三）強制信息公開

近十幾年來，我國法學界和經濟學界將保護中小股東權益作為研究股權結構的重點和熱點。在操作層面，如果要大規模推廣雙層股權結構這種股權結構模式，首先要充分考慮到其可能帶來的后果。當前，在我國公司治理面臨大股東說了算的“一言堂”局面，中小股東由于獲取公司信息渠道不暢，處于相對弱勢地位。針對信息披露不主動、不透明，我國急需制定完善信息披露相關制度，尤其是涉及到中小股東利益的內容。只有解決了信息披露問題，創始人或者合伙人之外其他中小股東才能夠獲得對公司運營、管理和前景的信心，雙層股權結構才能夠體現自身價值。

（四）暢通申訴渠道

任何一項制度都有其局限性，雙層股權結構與生俱來的缺陷需要通過完善中小股東申訴制度來彌補。一是可以通過監事會的監督職能保障中小股東權益。二是可以通過在公司章程中設置中小股東權益受損時，臨時召開股東會的規定。三是可以在《公司法》中規定，中小股東享有相應的訴訟權利。

五、總結

2016年中央經濟工作會議把混合所有制改革作為2017年國企改革的關鍵支柱，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工被列為混合所有制改革的重點領域。已經達成共識的是，提高國有經濟部門的效率對支持整體經濟增長和化解國企債務帶來的金融風險至關重要。通過改組組建國有資本投資、運營公司，達到深化國有企業改革、完善國有資產管理體制的目的。國資國企改的的難點和重點是改體制、改機制、改模式。改體制，指的是將管資產為主改為管資本為主，按照出資關系，明晰國資監管邊界，優化國資監管方式，完善國有資產監督管理部門對國有資本投資運營公司的監管方式。改機制，指的是將行政指令性計劃改為市場化經營管理，積極完善企業法人治理結構，推進建立現代企業制度，釋放企業作為市場經營主體的內生動力和活力。改模式，指的是建立國有資本投資運營的新模式，發掘產業與資本的內在聯系，建立產業與資本的相互促進的機制，推動產業資本和金融資本相融合，一手抓實體經濟，一手抓資本運作，積極發揮資本市場作用，拓寬投融資渠道，提高國有資本運營效率和質量。

作者：王璟；王喆