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2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行15年來(lái)的首次修改。此次修改著重強(qiáng)調(diào)對(duì)于立法權(quán)的規(guī)范和對(duì)立法程序價(jià)值的重視。全國(guó)人大在此次《立法法》修改中對(duì)于立法聽(tīng)證制度的重視，既是以科學(xué)立法程序保障立法質(zhì)量的路徑規(guī)劃，亦是增強(qiáng)立法過(guò)程民主性、主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)立法過(guò)程關(guān)注的制度建構(gòu)。本文將著眼于行政立法過(guò)程中的聽(tīng)證制度，明確其程序價(jià)值，梳理其現(xiàn)實(shí)困境，并為解決其現(xiàn)有問(wèn)題提供一些可能的建議。

一、行政立法聽(tīng)證制度的背景———立法博弈過(guò)程

在傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力劃分中，立法權(quán)歸屬于民選的權(quán)力機(jī)關(guān)。但是，隨著現(xiàn)代社會(huì)管理事務(wù)的日趨繁雜，行政事務(wù)對(duì)于專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才的要求和及時(shí)回應(yīng)社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)意義上的議會(huì)保留原則受到挑戰(zhàn)。行政機(jī)關(guān)被授權(quán)對(duì)于社會(huì)管理中的細(xì)則性、專(zhuān)門(mén)性和時(shí)效性較強(qiáng)的問(wèn)題制定相關(guān)法規(guī)，行政立法隨之產(chǎn)生。①在我國(guó)行政權(quán)強(qiáng)勢(shì)的大背景下，行政立法更是整個(gè)立法領(lǐng)域中不容忽視一個(gè)的重要部分。立法的過(guò)程本身是一個(gè)權(quán)力和利益的分配和平衡的過(guò)程。而行政立法過(guò)程中存在著更為豐富和復(fù)雜的多方博弈，它牽涉到各方利益主體，深刻地影響著法制建設(shè)的執(zhí)法環(huán)節(jié)與司法環(huán)節(jié)，更進(jìn)一步關(guān)系到社會(huì)矛盾能否得到有效化解。客觀地講，博弈本身不會(huì)帶來(lái)立法的失衡和混亂，相反，博弈不充分才會(huì)帶來(lái)一部帶有遺憾的法律。如果法律規(guī)則未曾經(jīng)過(guò)充分博弈，不同主體不能在規(guī)則本身中反映自己的利益訴求，便會(huì)在規(guī)則實(shí)施過(guò)程中追求實(shí)現(xiàn)自己的利益。缺乏一定共識(shí)的法律一旦實(shí)施，很可能造成明規(guī)則失效而潛規(guī)則盛行，甚至可能帶來(lái)執(zhí)法、司法的低效和官員的腐敗。而要實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程中的充分博弈，便不能忽視在立法過(guò)程中實(shí)現(xiàn)程序價(jià)值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案進(jìn)一步健全了立法起草、論證、審議機(jī)制，完善法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的規(guī)定。程序的意義在于保障各方利益和聲音在立法過(guò)程中受到充分的重視，以及在立法結(jié)果中得到合理的反應(yīng)。立法聽(tīng)證制度正是這樣一種試圖溝通“廟堂之高”和“江湖之遠(yuǎn)”的制度設(shè)計(jì)。

二、行政立法聽(tīng)證制度的價(jià)值功能

立法聽(tīng)證制度最初發(fā)軔于美國(guó)，其注重在行使權(quán)力進(jìn)行立法活動(dòng)的過(guò)程中聽(tīng)取利害關(guān)系人和社會(huì)公眾意見(jiàn)。②其核心在于持有不同意見(jiàn)的各方充分辯論，從而得出各方都易于接受的最終方案。這與行政立法的“博弈”要求不謀而和。具體觀察我國(guó)的行政立法現(xiàn)狀，聽(tīng)證制度還有如下的諸多現(xiàn)實(shí)意義。

(一)彌補(bǔ)行政立法的民主性缺陷

傳統(tǒng)的立法權(quán)歸屬于民選產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)構(gòu)，因此立法過(guò)程可以相對(duì)充分地展現(xiàn)民眾意愿。但是在行政立法過(guò)程中，掌握立法主導(dǎo)權(quán)的行政機(jī)關(guān)多由專(zhuān)業(yè)人才而非民選代表組成，而行政立法的專(zhuān)業(yè)性也使得行政機(jī)關(guān)對(duì)民眾意見(jiàn)多有排斥。在我國(guó)實(shí)踐中，民眾多是行政立法博弈局中弱勢(shì)的一方。而立法聽(tīng)證制度有利于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)回應(yīng)民眾對(duì)立法過(guò)程的關(guān)注，彌補(bǔ)行政立法本身存在的民主性缺陷。

(二)突破“部門(mén)利益法制化”困局

行政立法多由個(gè)別行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，不可避免地存在部門(mén)利益保護(hù)傾向。聽(tīng)證制度則能在一定程度上抑制行政機(jī)關(guān)在立法中保護(hù)部門(mén)利益的沖動(dòng)，讓立法真正服務(wù)于更多人的利益，從而突破“部門(mén)利益法制化”的困局。

(三)降低法律的實(shí)施成本

法律實(shí)施的效果幾何在很大程度上取決于民眾對(duì)于立法質(zhì)量的信任、對(duì)于法律的信仰和遵從。通過(guò)舉行立法聽(tīng)證會(huì)讓社會(huì)各方得以充分地參與立法過(guò)程，這一過(guò)程本身就是最好的普法活動(dòng)，有利于促進(jìn)各方對(duì)于具體法規(guī)的共識(shí)，降低法律實(shí)施中執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)的成本。

三、現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

立法聽(tīng)證制度最初出現(xiàn)在我國(guó)可以追溯到1996年出臺(tái)的《行政處罰法》，這是我國(guó)法律體系第一次以法律形式對(duì)聽(tīng)證制度進(jìn)行規(guī)定。1999年廣東省人大常委會(huì)舉行了我國(guó)第一次立法聽(tīng)證活動(dòng)。2000年通過(guò)的《立法法》第34條則以明確的條文規(guī)定宣告了立法聽(tīng)證制度在我國(guó)的正式確定。③

(一)行政立法聽(tīng)證具體規(guī)則缺位

目前《立法法》的修改只是原則性地規(guī)定了在法律案起草中應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，可以采取聽(tīng)證會(huì)的形式，仍缺乏一些具體、細(xì)致的程序安排。失去了程序的制約，聽(tīng)證制度不僅難以發(fā)揮其本身的程序價(jià)值，而且極易受機(jī)關(guān)或個(gè)人意志左右而被篡改，處于一種不確定的非法治狀態(tài)。各地方政府在實(shí)踐中“摸著石頭過(guò)河”，并沒(méi)有“放諸四海皆準(zhǔn)”的操作方案。使得實(shí)踐中的立法聽(tīng)證制度時(shí)常處于一種混亂狀態(tài)，有損民眾參與積極性，違背立法聽(tīng)證制度的初衷。

(二)立法聽(tīng)證會(huì)的主持人和參與者資格制度存在瑕疵

我國(guó)行政立法聽(tīng)證的組織工作基本上被視作行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)。因此，聽(tīng)證會(huì)由行政機(jī)關(guān)全權(quán)安排，聽(tīng)證主持人和參加聽(tīng)證會(huì)的代表也由行政機(jī)關(guān)自行決定進(jìn)行邀請(qǐng)。在實(shí)踐操作中，地方政府部門(mén)在選擇聽(tīng)證會(huì)主持人時(shí)往往讓行政部門(mén)工作人員來(lái)?yè)?dān)任主持人，這有損主持人角色的獨(dú)立性。無(wú)獨(dú)有偶，立法聽(tīng)證的參與者遴選資格也不夠明確，一些行政機(jī)關(guān)在確定聽(tīng)證會(huì)參與人選時(shí)存在很大隨意性，使人質(zhì)疑聽(tīng)證會(huì)能否反應(yīng)各方利益和聲音。

(三)行政立法聽(tīng)證結(jié)果難以得到回應(yīng)和重視

立法聽(tīng)證過(guò)程中所提出的意見(jiàn)能否真正得到落實(shí)，民眾的訴求能否真正得到有關(guān)部門(mén)的回應(yīng)，是立法聽(tīng)證實(shí)踐中所遭遇的嚴(yán)重問(wèn)題。筆者認(rèn)為，如果立法聽(tīng)證會(huì)提出的建議沒(méi)有得到政府部門(mén)真正的重視，無(wú)論立法聽(tīng)證的過(guò)程如何合理，其結(jié)果也是南轅北轍，無(wú)功而返。

四、完善行政立法聽(tīng)證制度的可能路徑

(一)細(xì)化行政立法聽(tīng)證程序的規(guī)則雖然新《立法法》高度重視立法聽(tīng)證制度的程序價(jià)值，但是我國(guó)法律對(duì)于這一制度的規(guī)定多是粗線條的原則性規(guī)定。下一步，應(yīng)以更細(xì)膩的立法技術(shù)對(duì)各地行之有效的行政立法聽(tīng)證程序規(guī)則予以法律形式的支持，盡快在《立法法》等較高效力的立法中明確一套統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)則，這套規(guī)則應(yīng)涵蓋聽(tīng)證的提出、前期準(zhǔn)備工作、主體信息對(duì)等、聽(tīng)證會(huì)舉行等方面。

(二)明確聽(tīng)證主體資格的確定辦法

對(duì)于聽(tīng)證主持人的選擇，美國(guó)聯(lián)邦行政程序法固定了一套獨(dú)立的通過(guò)文官考試選拔一批行政聽(tīng)證主持人的方法。④在聽(tīng)證會(huì)參與者資格方面，我們可喜地看到廣州市已經(jīng)制定了《廣州市重大行政決策聽(tīng)證試行辦法》，此辦法規(guī)定了“聽(tīng)證代表應(yīng)當(dāng)年滿18周歲，具有完全民事行為能力，而且不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)或具有管理公共事務(wù)職能的組織的在職工作人員。而聽(tīng)證代表可以通過(guò)個(gè)人報(bào)名遴選、委托有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推選、聽(tīng)證機(jī)關(guān)邀請(qǐng)等方式產(chǎn)生”。⑤

(三)對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的監(jiān)督

要讓立法聽(tīng)證真正落到實(shí)處，有必要將聽(tīng)證結(jié)果以公開(kāi)透明的方式向社會(huì)公布，形成對(duì)行政機(jī)關(guān)回應(yīng)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)的有效監(jiān)督。筆者認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，以對(duì)行政機(jī)關(guān)形成適當(dāng)壓力。除此之外，人大和政協(xié)也應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督職能，關(guān)注行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)、全面地回應(yīng)了立法聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)和建議。五、結(jié)語(yǔ)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和全面深化改革工作的推進(jìn)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求日益迫切。新條件下的行政立法工作面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而在我國(guó)剛剛實(shí)踐二十余年的行政立法聽(tīng)證制度成為這一時(shí)期溝通社會(huì)不同社會(huì)群體利益和聲音的重要渠道，可謂“生逢其時(shí)”。而要發(fā)揮行政立法聽(tīng)證制度規(guī)范立法博弈、提高立法質(zhì)量、深化立法宣傳等等價(jià)值，不僅需要生活在這個(gè)社會(huì)中的現(xiàn)代公民展現(xiàn)出推進(jìn)法治的智慧和勇氣，更需要我們學(xué)會(huì)在博弈和妥協(xié)中進(jìn)步。重構(gòu)行政立法聽(tīng)證制度的美好愿景，讓立法充分反映人民聲音。

［注釋?zhuān)?/p>

①鄒君．論我國(guó)地方行政立法聽(tīng)證制度［D］．江西師范大學(xué)，2013．

②彭宗超，薛瀾，沈旭輝．國(guó)外立法聽(tīng)證制度的比較分析［J］．政治學(xué)研究，2003(1)．

③曾哲，肖進(jìn)中．我國(guó)立法聽(tīng)證制度的困境反思與進(jìn)路完善［J］．江漢學(xué)術(shù)，2015(4)．

④汪全勝．美國(guó)行政立法聽(tīng)證制度探究［J］．行政法學(xué)研究，2001(3)．

⑤陳家剛．程序民主的實(shí)踐———中國(guó)地方立法聽(tīng)證規(guī)則的比較研究［J］．政治學(xué)研究，2014(3)

作者：王任超 單位：松陽(yáng)縣第一中學(xué)