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2003年以來，上海、南京、寧波、杭州等經濟相對發達地區，為緩解老年服務供需緊張的矛盾，積極探索了政府購買居家養老服務，并積極探索向非營利組織購買居家養老服務的模式。經過多年的實踐，取得了一些成功的經驗，但在推行中也產生了一些新的問題，如何解決這些問題成為目前研究的熱點。

一、非營利組織參與居家養老

非營利組織是英文non-profitorganization(NPO)的中譯，與非營利組織類似的詞匯還有“非政府組織”（non-governmentalorganization）、“公民社會組織”（civilsocietyorganization）“、第三部門”（thirdsector）等。非營利組織具有多角度的定義，我國對非營利組織的定義為：是獨立于政府部門之外的公共部門的組成部分，組織目的在于滿足社會公共利益而非營利，依靠會員繳費、捐贈者資助、政府財政撥款等資金來源完成組織使命，具有免稅資格和提供捐贈人減免稅合法地位的特點。居家養老是建立在個人、家庭、社區和國家基礎之上的，以居家養老為形式，以社區養老網絡為基礎，以國家制度政策、法律管理為保證，家庭養老和社會養老相結合的養老體系。非營利組織參與居家養老，是指非營利組織依法通過相應途徑，并以多種方式，參與居家養老管理并提供相關服務，從而增加社會和公眾養老服務的行為。非營利組織參與居家養老主要有直接參與和間接參與兩大類。第一，非營利組織直接參與居家養老。在居家養老服務項目上，通過承包政府的居家養老項目為老人提供服務。參加聽證會，非營利組織可以通過參加居家養老保障方面的聽證會來表達自己的意見和主張；通過參加涉及養老保障的相關會議直接影響政府的決策。第二，非營利組織間接參與居家養老。即非營利組織通過各種形式向政府建言獻策及影響政府決策和行為。

二、政府購買居家養老服務的案例分析

（一）泰安市人口老齡化現狀據預測，到2020年，泰安市60歲以上老年人口總量將由2010年底的81.92萬人上升到113.8萬人，占全市總人口比重將由14.84%上升到19%，年均增加3.19萬人。2030年老年人口將達到152.7萬人，2050年達到160.6萬人，占總人口的比重分別為25.2%和27.9%。由于老年人口總量的大幅增加，使得泰安市老年撫養比將迅速上升。據預測，2015年該市老年撫養比為26.61%，平均3.8個勞動年齡人口撫養1個老年人，比2010年提高6.69個百分點。2020年老年撫養比將達到31.53%，2030年達到45.08%，2050年達到52.54%。同時，隨著老年人口增多、老年群體日益高齡化，大部分親緣家庭將呈現4：2：1結構，即一對夫婦在撫養一個孩子的同時要照顧四位老人，使得家庭養老的經濟負擔和生活照料負擔日益加重，將越來越多地依賴于社會。但目前，泰安市共有各類老年社會福利機構107個，養老床位1.5萬張，平均每千名老年人占有床位僅有18.3張，與發達國家平均每千名老年人占有養老床位數50~70張的水平相差甚遠。

（二）泰安市泰山區探索“居家養老”新模式目前，泰山區71個城市社區服務中心、13處養老機構、23家城市社區日間照料中心、10家農村幸福院和82家衛生醫療機構全部納入“12349”居家養老服務信息平臺統一管理，全區居家養老服務工作邁入智慧新時代。“12349”，是泰山區投資一百五十多萬元，高標準建設的居家養老服務信息平臺。轄區老人需要幫助時，只需撥打‘12349’，服務就送到家，極大地方便老人生活。該信息平臺采取“政府主導、社會化運作”的方式，由泰山養老護理協會提供服務運營保障，具備居家養老服務、養老機構管理和民政業務咨詢三大功能。針對老人需求，泰山區依托泰山養老護理協會，匯集服務人員四千余人，為全區老人提供家政服務、健康醫療、法律和民政業務咨詢等無償、低償、有償志愿服務四大類三十多項基本為老服務項目。其中，“一家通”手機定位圍欄服務，為生活困難的1500名老年人免費發放具備GPS定位功能的“一家通”老人專用手機，實現軌跡記錄、圍欄和實時定位。當老人出現迷路、失蹤等情況時，對其進行定位和活動軌跡查詢。特別是，可根據子女要求設置圍欄，劃定特定的生活范圍，當活動范圍超出時，信息平臺及其子女就會及時收到告警提示短信，方便掌握老人的生活軌跡。“健康寶”遠程健康監測服務，以血壓儀、血糖儀、心電儀、血氧儀、體溫儀為采集終端，通過后臺數據處理平臺和健康醫療機構，為老人提供健康分析及診療建議。家居安防服務是在有需求的老人家中，安裝家庭監控攝像頭和家庭門禁紅外設備，通過手機查看家庭實況，查看老人安危，如判斷有問題，可及時報警并上門核查。關懷提醒服務可設置生日提醒、服務預訂、健康信息等定期關懷提醒五項功能。

三、政府購買非營利組織居家養老服務運行中存在的問題

（一）政府選擇服務機構單一，雙向選擇余地小部分政府購買居家養老服務，對服務機構實行招投標，限定一個行政區只能有一家服務企業的做法不適應當前全市居家養老服務發展，易引起行業壟斷，服務對象沒有主動選擇權，存在不滿情緒。如泰山區的居家養老服務項目的承擔著只有泰山養老護理協會一家非營利組織來提供，老年人沒有選擇權。同時，由于存在可提供服務的非營利組織競爭不足的問題，帶來服務質量難以提高，服務價格高于市場價格等一系列的問題。例如合肥市在購買居家養老服務過程中，就遇到可提供服務的非營利組織競爭不足的問題，致使政府購買價高于自費價，如自費做按摩是40元一次，用服務券卻要80元。

（二）服務機構的服務人員專業性不強一方面，非營利組織中現有的從業人員專業性不強。目前，社區居家養老服務的工作人員多為40~50歲的下崗職工或者是農村務工人員，文化素質普遍較低，缺乏專業服務知識，雖然在上崗之前，當地民政部門對他們進行專業培訓，但這些培訓僅僅是一種上崗人員的短期培訓，專業性不強，不系統、不連貫。另外，由于缺乏后續資金的支持，非營利組織不能對從業人員進行連續性的專業技術的培訓。另一方面，專業人員加入居家養老服務的熱情不足。由于缺乏促進非營利組織參與居家養老服務可持續發展的動力機制，非營利組織資金不充裕，沒有充分的資金吸引專業人才的進入。另外，因為受傳統世俗觀念的影響，某些具有專業經驗的年輕人認為給老年人服務低人一等，而不愿意從事這方面的活動。

（三）非營利組織運行資金不足非營利組織籌資渠道單一，后勁不足。目前政府和民政部門對居家養老的投入是非營利組織參與居家養老資金的主要來源。但是對非營利組織的資金投入是有限的，這對非營利組織參與居家養老服務來說力量還是臺下的，無法起到更好的效果。在非營利組織參與居家養老服務開展所需經費中，發達國家政府的投入一般占服務資金構成的50%以上，而當前我國政府的投入不超過30%。非營利組織參與居家養老的資金來源，除了政府支持，大部分就是來源于社會各界力量的捐助、社會福利彩票的收入，以及社會組織或個人組織成立的慈善基金，不能形成穩定的收入來源。

（四）監督與評估機制還不完善政府在與非營利組織簽署購買服務合同時，雖然也包括了評估與監督內容，但科學性與針對性不足。據一些行業協會反映，在購買服務的價格評估上缺少標準、隨意性過大，事后對社會組織公共服務水平與質量的評估也失于空泛與粗疏。目前各地基本沒有建立獨立第三方的評估機制，缺乏完善的監督和評估機制，使得一些社會組織在提供居民養老服務時有機可乘，以次充好，導致公共服務品質下降，使得民眾對政府購買非營利組織公共服務的公信力下降。此外，現有評估體系對服務對象的意見重視不夠，缺少以服務對象為主體的績效評估。

四、優化政府購買非營利組織居家養老服務的措施

（一）推行雙向選擇鼓勵能夠提供居家養老服務項目的非營利組織統一在市民政局進行備案，讓老百姓自主選擇服務機構，服務機構也可自主選擇服務區域，實現雙向選擇，這樣更有利于市場化運作及管理。同時，紙質服務券可換成電子服務券，減少印刷成本并方便使用；服務券的使用由僅在本區使用逐步向全市通用發展，促進服務機構間的有序競爭。

（二）推動非營利組織專職工作人員職業化建立一支素質高、技術強、服務水平一流的專業化隊伍是決定非營利組織開展居家養老服務工作的重中之重，也是在組織運行中最薄弱的一環。而建立健全規范的培訓教育體系是建立素質高、技術強、服務水平一流的專業化隊伍的必要前提。因而非營利組織應當盡快建立起正規化的教育培訓體系，在社會范圍內引入專業護理人員，對在職人員進行專業技術培訓，培訓內容應包括梳理誠信服務理念、教授基本醫療知識、護理知識和心理健康知識等，培養復合型服務人員，全面提高為居家老人服務的服務水平。針對需求不同的老人提供不同類型服務項目的培訓，如針對失能、半失能的老年人提供上門服務，實現對其生活照料、健康護理、緊急救援。實現全國統一的考核制度，社會人員通過統一的入職資格考試后，頒布合格證書，從而獲得就職資格，方可從事服務工作。

（三）增強非營利組織的籌資能力解決資金問題，是解決非營利組織瓶頸的關鍵，保障固定的資金來源，確保充足的資金，是非營利組織得以發展和運行的前提條件。非營利組織除了接受政府撥款外，還應該通過其他途徑籌集資金。在政府資金投入日益減少的背景下，非營利組織必須轉變過去完全依賴政府的思想。非營利組織要想維護正常的運轉，完成居家養老服務工作，就必須加強自身的營銷理念。可以通過與營利組織合作的方式，向社會宣傳自己的價值。另外，非營利組織不斷宣傳自己，加大宣傳力度，傳播組織的思想理念和自身價值。獲取社會的認可，拓寬更多資金來源渠道，發覺并社會慈善捐款。養老是個全球問題，國外有許多非營利組織從事助老服務，可以采取各種方式和這些組織進行聯系，爭取獲得如基金會這類非營利組織的資助機會，取得資金的提供和支持。

（四）建立科學評估與監督體系一是善于積極調動社會公眾、大眾媒體的監督力量，運用電子政務方式，建立政府購買居家養老服務的網絡平臺，公開政府購買公共服務的相關事宜，并能實時查詢相關信息，使政府購買居家養老服務行為透明化。同時，引入第三方監督，防止政府購買公共服務過程中的權力尋租。對承接購買服務的社會組織推行財務報告公開制度，并由第三方進行審計。二是建立社會組織信息披露制度，承接服務的社會組織必須公開自身的相關信息，諸如組織機構代碼、證書、服務項目、服務方式等等，通過建立信用評價體系，對社會組織在公共服務領域的表現進行統一評價，為政府購買公共服務決策提供依據和參考。三是建立政府購買居家養老服務的績效指標，構建科學合理的政府購買居家養老服務績效評估體系。因此，在政府購買居家養老服務所簽訂的購買合同中，需細化購買服務的數量、質量和費用標準，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務的績效評估具有可操作性。

作者：吳修玲 單位：山東財經大學 東方學院