新的社會組織參與公共管理缺陷范文
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(一)西方社會管理進程的普遍經驗。由于市場經濟的推進和逐漸完善，中國社會正日益轉型為一個多元、民主、法治與開放的現代社會。從西方社會管理進程的普遍經驗來看，現代社會的一個重要特征就是行政管理轉變為公共管理，即行政管理的社會化。具體來看，就是在社會領域，管理主體多元化，除了政府之外，還有市場、社會組織和公民;管理方式互動化，多元化的社會管理主體通過合作協商確立共同的目標，實施對公共事務的上下互動的管理;管理領域區別化，凡是公民和非政府組織能夠獨立自主解決的事情，政府就不要插手;凡是市場可以解決的問題，政府就不要介入;凡是政府必須要管的公共事務，政府則要盡可能采用市場化的“官辦民營”手段解決。實質上來看，公共管理就是官僚機構、社會組織或公民，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。而在公共管理推進的過程中，非政府組織便成了政府職能轉變的主要承載體。
(二)中國改革與發展的現實需要。當前一些不同級別的政府希望通過增加開支和人員，提供各項公共服務。但是，由于政府的資源和能力有限，在過度控制、層層審批過程中導致種種權力濫用、官僚腐敗等現象。因此，政府如果不積極推進公共管理，不僅政府難以適應民眾對公共服務、公共管理事務日益增長的需要，而且還會帶來一系列嚴重的后果。從這個意義上講，在明確政府管理范圍的情況下，保持各級政府的適度規模，實現還權于民、還權于社會的管理社會化模式是我國改革與發展的必然趨勢和客觀要求。
(三)新的社會組織開始承擔部分公共管理職能。中國社會轉型時期，順應社會變革形勢，我國在社會主義市場經濟發展過程中新涌現出一批相對于工青婦等傳統組織形態之外的各類民間性的社會組織，即新的社會組織。其中包括中介組織、社會團體、基金會、民辦非企業單位以及各類群眾團隊。較之傳統的社會組織，這些新社會組織具有更強的自主性、志愿性、非營利性和公益性等特點，與非政府組織具有了更多的相似之處。從其實踐表現來看，新的社會組織在政府放權讓利的體制轉軌過程中，開始成為公共管理的主體之一，在永續的過程中行使社會管理的職能。
二、新的社會組織參與公共管理的功效及存在的問題
(一)新的社會組織參與公共管理的功效。
1．經濟方面。(1)新社會組織能夠填補政府用于社會發展的資金不足，并為社會提供大量的就業機會。(2)新社會組織尤其是一些行業協會、專業性團體起到了保護行業發展，協調各方利益的作用，有效減少政府對經濟活動的不必要干預。
2．政治方面。(1)制約和監督公共權力。社會組織使零散呼聲轉變為團體訴求，從而形成團體壓力，有助于政府謹慎高質量地政行使公共權力。同時，一些研究會、學會等組織通過并研討有關政治信息，充當了“是提高政治透明度的重要媒介”。［1］政治信息的透明是制約和監督公共權力的前提。(2)實現利益輸送和整合。與政黨相比，新的社會組織表達的利益與目標較為單一、具體，有助于傳達社會特殊利益。同時，新社會組織在政治過程中的相互作用和競爭，使得社會多元化的利益要求得到了表達，而政府則成為各組織沖突的調解人，社會組織和政府之間的互動與博弈，最終使政治決策比較平衡地反映公眾的利益。
3．社會方面。(1)不斷推動社會組織化、組織制度化的進程。一方面為了實現群體的利益新社會組織越來越借助組織力量進行集體行動，促進了社會的組織化程度。另一方面新社會組織為使自身利益得以維護和實現，紛紛尋找利益表達渠道，這將推動程序化的有效參與社會事務制度的建立。(2)維護良好的社會價值。新社會組織的健康發展，實現了廣大群眾結社自由的政治權利，提高了公共事務參與熱情，增強了民眾對組織、社區、國家的歸屬感和認同感。新社會組織內外部的合作逐漸重塑人們的誠信體系和關愛氛圍。所有這些將多層面、多向度地推動著中國社會價值體系日趨美好的演變。
(二)新的社會組織參與公共管理存在的問題。
1．非營利組織營利化。我國當前的一些新社會組織，尤其是民辦非企業單位，名義上是為社會福利社會化盡一份力量，如辦私立醫院、公益性學校、養老機構、文體機構等等，而實際運作中，一些舉辦者卻堅持利益第一的錯誤指導思想，謀求自身經濟利益的最大化，完全背離了民辦非企業單位的實質。也有舉辦者確實是出于提供公共服務的目的創辦了民辦非企業單位，但是缺乏資金支持，這時，一些以獲利為目的的企業成為資助者后，會間接導致民辦非企業單位的營利化趨向。
2．非政府部門政府化。當前政府逐步把一部分社會福利、經濟協調等職能還權于社會，但社會自治能力不足，所以大量由政府扶植的社會團體成了政府職能轉變的承載者。這些社會團體由于其部分權力來自于政府下放的公共權力，甚至有的一些活動資金也來源于政府撥款，因此其組織形式、管理模式和手段與政府機關相似，缺乏非政府組織應有的民間性和靈活性;在活動目標方面，往往主要對政府負責，而較少對服務對象負責，甚至一些社會團體在社會上被稱為“二政府”。
3．公益組織非公益化。一些公益組織在創辦的過程中，由于創辦者的動機不純，導致公益組織成為獲取個人地位聲譽或盈利目標的手段，而喪失其公益性。另外一種情況是，作為某一公益組織，其成員招募具有要求條件的一致性，從而造成組織成員的層次相近性，因此很難切實地了解到不同層次服務對象的利益要求。這樣也會使得公益組織的公益性流于形式，造成一種客觀為社會，主觀為自己的局面。新的社會組織在參與社會管理中之所以出現如此多看似相互矛盾的問題，一是因為社會條件不足。如我國的社會自治程度不高(而美國，每160人左右即有一個民間組織)、經濟發展水平的限制，政府角色異位、社會文化與社會資本支撐力量的脆弱、法制規范缺乏等等;二是由于非政府組織自身存在缺陷導致的作用失靈問題，如資金匱乏、內部管理問題、專業人才缺乏、社會公信度不高、宗旨和使命不明確等等。三是各類新的社會組織之間競爭與合作不夠充分。
三、規范新的社會組織參與公共管理的思考
(一)世界各地非政府組織參與公共管理的啟示。
1．科學界定政府與非政府組織在公共管理事務合作中的職責。非政府組織參與社會管理，實質上是在與政府分享社會事務的治理權力，為此，科學界定二者在社會管理中的職責就非常重要。吳錦良在研究香港非營利組織發展情況時總結了三方面政府與社會的合作機制。一是政府與社會存在著福利服務業務上的合作;社會組織主要做微觀的服務業務，政府則主要負責政策性業務;社會組織是基礎，政府是補充。二是政府與社會存在著資金供給與服務供給的合作;政府側重于提供資金，社會組織側重于提供服務。三是在管理上存在著政府的行政管理和社會的自我治理上的合作;政府主要運用法律法規和行政權力進行強制性管理，社會組織走的是自我管理、自我發展和自我約束的道路。
2．建立結構合理、層次較高、內容完整的有關非政府組織的立法體系。國外非政府組織較為發達的國家，或者有一個非營利組織或社團的組織法，或者如德國、日本在民法典中分別對社團法人和公益組織予以規定，構成非政府組織立法的重要部分。一般來說，國外非政府組織立法的內容，主要涵括了非政府組織資格認定與管理登記、資本與財務(主要涉及稅法上的規定)，內部機構的設立與運行，及組織活動等幾個部分，構建了有關非政府組織宗旨與目的、登記條件與程序、稅收政策、內部組織管理、資本積累(主要指其籌資及商業活動)，對公眾的社會責任(主要指其報告制度與披露制度)、終止與解散、制裁條款等方面的較為完善的法律體系，并且在外部予以稅法、競爭法和破產法及其相關行政法方面的支持與配合。
(二)規范新的社會組織參與公共管理的具體措施。世界非政府組織在公共管理中的經驗，有些我們可以直接拿來用，而有些則要看到我國的特殊性，可以作為未來的參照。當今最為可行的措施就是，在進行政府機構改革的同時，進行社會和經濟的配套改革，在政府體制之外培育社會管理的新主體，實現政府與社會組織的良性合作與互動，走上社會管理多元化的健康發展道路。具體而言，可以從新的社會組織的自身完善與外部環境的改善兩個方面入手。
1．完善新社會組織的自身建設，加強內部治理。(1)完善組織內部治理結構，使組織自身的運行走上制度化軌道。首先明確組織的宗旨和使命。有效整合組織目標與個人目標，確保組織目標的公益性，實現組織的宗旨與活動內容的一致性。其次，借鑒西方非政府組織中的理事會制度，將組織運作機構分為理事會、執行總裁和帶薪工作的職員三個層次。當然，在目前有關社會組織的法律框架下，建立以理事會為核心的獨立決策的非政府組織治理結構有困難，當前，最為可行的方案在于明確業務主管部門、理事會和執行層(秘書長)三方之間的責任關系，并各自貫徹自身的職責。再次，健全組織內部的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督運行機制。(2)完善內部的監督機制，提升組織的公信力。一方面要注重制度的硬監督，加強制度的制定和落實力度，另一方面要強化組織的軟監督即道德、信念、使命的監督。同時還要注重組織的宣傳，實現組織運行的透明化和公開化，建立組織與社會公眾的信任關系，從而實現參與社會管理的規范化。(3)打造組織可持續發展的內在動力。一是加強組織人才建設。開展對社會組織負責人的業務培訓，提高組織負責人的政治和業務素質，同時對于普通員工建立合理的激勵機制，設法吸引留住人才。二是注重組織文化的建設，一方面強調組織內部價值觀的一致和自我實現，凝聚組織力量，另一方面明確組織的價值觀、宗旨和使命，吸引具有相同理念的企業與之開展合作，從而彌補其在資金、人才、管理經驗、社會聲望和營銷手段方面的不足，增強其自治性和影響力，使組織獲得自身良性發展的能力。
2．優化新社會組織參與公共管理的外部環境。新的社會組織面臨著轉型期復雜的社會環境，在參與社會管理的過程中，只強調自身的能力建設和內部治理是遠遠不夠的，更需要有寬松的制度環境和發展空間，從而促進公共管理模式的實現。(1)完善法律制度建設。新的社會組織在社會管理中有序合法運行，離不開良好的法律環境。適應時代要求的、無縫銜接的、多層次性的、具有可操作性的法律制度的建設是把社會組織的發展納入到制度化、規范化和法制化軌道的前提。一是修訂、完善現行的行政法規。制定頒布推進社會組織發展與管理的專項法規，形成分類發展和監管的行政法規體系。研究制定政府扶持社會組織發展的相關政策，出臺政府委托社會組織服務的制度，以扶持發展為前提，建立健全社會組織稅收等相關法規政策。二是堅持與時俱進，以新的理念，繼續深入研究和改革現行的登記許可制度，為社會組織發展開辟一定空間，強化政府對新的社會組織的監督管理。(2)改革社會組織管理體制。在廣東探索社會組織管理體制試點的基礎上，適應社會組織在數量、性質、規模、活動領域、活動方式等方面的變化要求，從實際出發，精簡業務主管單位，按照社會組織分類特點，明確業務主管單位，并對主管單位的職責予以規定，解決雙重管理，使其業主管部門和登記管理部門有法可依，各司其職，各負其責。(3)完善外部監督和評估體系。包括建立健全政府監督、獨立第三方評估、非營利組織同行間的互律、媒體的監督及捐贈者的監督，實現對社會組織的全方位的監督，以免虛監、弱監和漏監。(4)培育良好的社會輿論氛圍。一是更新管理者的社會管理理念。不同層次的管理者，都應樹立管理主體多元化的理念。這種觀念的更新一方面可以通過對管理者的培訓來實現;另一方面可以通過對國外某個領域的社會組織或者社區社會組織進行實地考察推動其踐行的動力;還可以通過局部改革試驗來訓練和深化管理者的公共管理理念。二是加強媒體宣傳，抓好參與社會管理的社會組織的典型，使人們認可并支持他們的工作。三是倡導新型的社會捐贈文化。在我國社會公益理論不發達，缺乏個人捐贈的組織傳統，有的只是慈善傳統，這種慈善更強調給予者的大方和仁慈，更突出熟人間的互助，并不習慣于向一個中介機構捐款，讓其代表自己管理和使用這筆金錢。因此，轉變觀念，改變傳統捐贈文化，樹立現代新型的組織捐贈文化就顯得必要和緊迫。
