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《農場經濟管理雜志》2014年第三期

一、制度、體制和機制的關系

“制度”，通常指社會制度，有兩種含義，一是指要求大家共同遵守的辦事規程或行動準則，如財務制度、會計制度、工作制度等；二是指在一定歷史條件下形成的政治、經濟、文化等方面的體系。如資本主義制度、社會主義制度。制度按照性質和范圍總體可分為根本制度、基本制度與具體規章制度三個基本層次。“體制”，從管理學角度來說，指的是國家機關、企事業單位的機構設置和管理權限劃分及其相應關系的制度。體制的構成包括組織體制、管理體制等，如國家領導體制、軍事體制、經濟體制、科技體制等。體制是國家基本制度的重要體現形式，它為基本制度服務。“機制”，指的是有機體的構造、功能和相互關系，泛指一個工作系統的組織或部門之間相互作用的過程和方式。如：市場機制、競爭機制、用人機制、激勵機制、約束機制等。簡言之，機制就是制度化了的制度體系和工作關系。制度、體制和機制都屬于制度范疇，既相互區別，又密不可分。制度決定體制內容并由體制表現出來，體制的形成和發展要受制度的制約。在一定條件下和一定范圍內，基本制度、具體規章制度和體制可以互相轉化。制度與機制在微觀經濟學中有時是通用的。制度指比較根本性的規則，比如政治制度和經濟制度；機制則一般指較微觀的制度，并且是可以“設計”出來的。雖然機制不等于制度，但機制卻離不開制度，制度也離不開機制。機制與制度是相互依存、相互促進、不能分開的。制度是基礎，沒有制度就沒有機制；機制是制度的靈魂，有了機制才能運作起來發揮作用。“把權力關進制度的籠子里”，就墾區各級財務部門而言，就是要在國家現行根本制度、基本制度框架下，結合墾區現行財務管理體制的實際，緊緊圍繞加強對“財權”運行的制約和監督，加強基本規章制度和微觀制度體系建設，特別是規范權力運行制度建設，強化制約，做好籠子，關住權力；強化監督，公開權力，看住籠子，讓權力在陽光下規范運行，“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，從制度、體制和機制上鏟除滋生腐敗的土壤。

二、黑龍江墾區現行財務體制及其優勢

（一）墾區財務體制的變革黑龍江墾區是國家投資開發建設起來的中央直屬大型墾區，早在東北農墾總局時期（1958~1967年）、生產建設兵團時期（1968~1976年），墾區財務為中央級預算體制。自1976年2月兵團建制撤銷后，特別是改革開放后，墾區的領導體制、計劃體制和財務體制經歷了多次調整和改革。1978年，國務院決定對黑龍江墾區實行中央與省雙重領導、以省為主的領導體制；基建投資和國家統配、部管物資等列入國家計劃，由農墾總局直接管理；黨政工作歸地方。1990年7月，國務院決定，從1991年起將黑龍江墾區財務計劃上劃中央，由財政部通過農業部下達。墾區的生產計劃、財務計劃、物資供應由農業部統一管理。同時，國務院還明確，墾區財務計劃上劃后，其領導體制仍由部省雙重領導，以地方為主。黑龍江省人民政府對墾區的建設和發展負有全面責任。自墾區財務計劃上劃后，農業部部門預算管理范圍之內的墾區財政預算收支，由財政部通過農業部下達，實行部門二級預算管理；農業部部門預算管理范圍之外的財政預算收支，如大型水利建設、道路交通建設、林業生態建設等中央預算內投資，以及糧食直補、農資綜合補貼等中央財政轉移支付資金等，納入省級財政預算，由財政部通過省財政下達，實行“條塊結合”的財政預算體制。墾區現行領導體制、投資體制和財務體制，是改革開放以來，黨中央、國務院和省委、省政府從墾區的區域性、社會性和經濟性實際出發，遵循墾區的特殊管理規律，經過長期探索實踐、不斷改革創新，逐步建立起來的特殊管理體制；是在國家基本經濟制度和市場經濟體制框架下，對墾區經濟管理體制的特殊制度安排。

（二）墾區現行財務體制的優勢墾區財務上劃的體制優勢：一是理順了經濟管理體制，解決了墾區固定資產投資計劃與財務收支預算部、省分管，造成體制脫節和管理不順的問題，實現了投資計劃與財務預算管理制度的統一。二是拓寬了投融資渠道，解決了“省里想投無能力投，國家想投無渠道投”，造成墾區經濟社會建設投入嚴重不足的問題，通過國投資金引導，帶動外資、社會和個人資金投入，使墾區逐步擺脫了困境，步入良性發展的軌道。三是鞏固了墾區的戰略地位，隨著墾區財務計劃上劃中央，加強了國家對墾區的宏觀指導，墾區百億斤商品糧基地建設項目在國家立項并啟動實施，北大荒集團組建并進入全國大型企業集團試點，農業現代化建設規劃納入國家戰略規劃，被核準為國家級現代化大農業示范區，墾區在國家戰略中的地位和作用更加突出。四是減輕了國有農場的社會負擔，墾區國有農場作為我國農業和農村經濟社會的組成部分，不僅承擔經濟建設的任務，還肩負社會發展的責任，隨著中央公共財政覆蓋農村范圍的擴大，墾區得到了財政支農政策的支持，基本解決了政策邊緣化問題。

（三）墾區現行財務體制下取得的成績自墾區財務上劃中央23年來，盡管墾區全社會固定資產增幅低于全省、全國水平，但墾區農業綜合生產能力特別是糧食產能大幅度增強，整體經濟實力特別是國有經濟實力大幅度提升，農場職工家庭收入大幅度提高，城鄉面貌和職工群眾生產生活條件發生了巨大變化，對國家的貢獻越來越大。從1990年至2013年，墾區年糧食總產由92億斤增加到424.2億斤，連續跨過100億斤、200億斤、300億斤、400億斤四個大臺階，年均增長6.87%，增幅分別高于全省、全國2.62和5.56個百分點；地區生產總值（GDP）由40.2億元增加到1244.8億元，年均增長12.06%，分別高于全省、全國2.27和1.9個百分點；農場職工家庭人均純收入由1217元增加到22891元，年均增長9.93%，增幅分別高于全省、全國農村居民家庭人均純收入3.04和3.57個百分點；全社會固定資產投資由6.96億元增加到301.4億元，年均增長17.8%，增幅分別低于全省、全國2.81和4.31個百分點；農墾企業（北大荒集團）國有資產總額由129.2億元增加到1690.7億元，增長了12.09倍；銷售收入由98.53億元增加到1304.80億元，增長了12.24倍；上繳稅金由1.87億元增加到22.97億元，增長了11.28倍；上劃23年（1991~2013年）年均實現利潤50558.5萬元，比上劃前15年（1976~1990年）年均實現利潤1163.9萬元，增長了42.44倍。2013年，墾區城鎮化率達到85.7%，高于全國31.97個百分點；人均住房面積增加到31.1平方米，達到全國平均水平。實踐證明，墾區現行財務體制對墾區經濟社會發展的促進和保障作用是不可否定的，但也存在一定的缺陷，主要體現在墾區公共財政保障還有“政策空白”，財務與財政監管體制還不夠完善，內部政企分開的財務管理與財政預算體制還沒有建立。

三、全面加強墾區財務制度建設的主要任務

多年來，墾區各級財務部門在行政事業單位預算管理、企業財務管理和財會內控制度建設方面，不斷創新，大膽實踐，做了大量卓有成效的工作，探索了財務剛性預算管理、貨幣資金集中支付、會計委派制等財會制度和辦法，對加強墾區財務管理發揮了重要作用。但制度建設還不到位，特別是缺少規范“財權”運行的制度約束。目前，收錄到《農墾總局規范權力運行制度匯編（2010年11月）》的331項制度中，財務權力運行制度只有一項，即：《罰沒和扣押財務管理違法行為處罰制度》。制度缺失，財務監督制約機制不完善，以致于造成一些人濫用職權、產生腐敗等問題。黨的十八屆三中全會提出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。”制度建設是一個制訂制度、執行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態過程。只有通過制度建設才能為權力運行筑起堤壩，規范程序，明確法度，防止出現職能缺位、失職、越權甚至違法犯罪現象。墾區各級財務部門是掌管墾區“財權”的重要管理部門，也是容易產生濫用權力的風險部門，必須自覺加強制度建設，建立有針對性的權力制約和監督機制，防范腐敗的發生、發展和蔓延。今后，完善墾區財務體制，加強制度建設的主要任務：

（一）完善墾區財務與財政體制依據《黑龍江省墾區條例》對墾區政企體制的制度安排，按照“墾區區域管理，內部政企分開”的要求，完善墾區財務與財政管理體制，將農墾企業（北大荒集團）財務管理和會計核算與墾區行政事業財政預算收支管理和會計核算分開，將國有農場企業經營性收支與社會性收支分賬核算，在墾區內部構建起“農墾總局、管理局、農場社會行政管理委員會與北大荒集團總公司、分公司（或二級集團公司）、國有農場和國有及國有控股非農企業政企分開的財政與財務體制。

（二）認真梳理財務與財政權力對國務院及財政部通過現行財務體制賦予農墾總局及財務部門的財務會計管理與財政預算管理權力，省政府及財政主管部門通過委托等方式賦予農墾總局及財務部門、其它相關部門的部分財政職權進行全面梳理，列出“財權”清單。根據權力清單，進一步明確部門內部的崗位職責，使全體財務人員做到各司其職、各負其責，做到有權有責、權責一致，確保權力行使的責任落實到崗到人。

（三）認真梳理財務制度和工作制度一方面，對墾區依據國家、省及財政主管部門出臺的有關法律、法規和規章制度所制定的實施辦法、細則、制度等規范性文件進行全面梳理；另一方面，對財務部門加強內部管理而建立的各項工作制度包括崗位責任制、廉政建設制度、規范權力運行制度等進行全面梳理，分層列出“制度”清單。

（四）建立健全墾區財務制度在梳理“財權”、“制度”的基礎上，按照“立改廢”的建設原則，對墾區缺失的財務制度進行制訂，對有缺陷的制度進行修訂，對過時的制度予以廢止。結合墾區實際，對國家、省及財政主管部門近期出臺的制度進行細化，提出墾區的具體實施辦法；加強中央財政預算資金，包括基本預算、項目預算資金，以及國有農場稅改補助、國有農場“一事一議”財政獎補、美麗鄉村建設等專項資金的使用管理，加強政府采購監督管理、國有資本經營預算、住房公積金等管理制度建設，理順政府非稅收入收支監管體制，用制度管權、管事、管人。

（五）推進規范權力運行制度建設按照“一項權力建立一項制度”的要求，在梳理“財權”的基礎上，依據“財權”清單，全面建立規范權力運行制度。權力內容涵蓋所有涉及財務部門的行政、非行政許可、審批、處罰、收費、監督、檢查等財務（財政）權力，特別是資金分配、項目審批、政府采購等。人員范圍涵蓋農墾總局機關所有涉及行使財務（財政）權力的人員，包括財務部門工作人員、非財務部門協管人員、總局分管領導、總局主要行政領導。制度的主要內容包括：責任單位和責任人、權力行使的依據、條件和標準、運行程序、公開公示、時限、監督檢查、責任追究等，繪制權力運行流程圖，納入農墾總局規范權力運行制度體系。健全舉報、信訪、質詢、聽證、監察、審計等監督制度。按照“公開是原則、不公開是例外”的要求，完善財務公開制度，保障墾區職工群眾的知情權、參與權和監督權。要正確處理財務“一支筆”與集體決策的關系，著重解決權力集中、缺少制衡、封閉運行、暗箱操作、監督乏力等問題。各管理局、農牧場可參照總局加強規范財務權力運行制度建設。

（六）強化財務制度的貫徹執行財務制度包括基本財務規章制度和規范財務權力運行制度。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。有了制度，關鍵在執行，否則，制度就成了一紙空文。墾區所有涉及行使財務（財政）權力的人員，不論職位高低，都要牢牢記住“權力具有腐敗的潛質，不受制度約束的權力必然產生腐敗”，牢固樹立“制度面前沒有特權，制度約束沒有例外”的理念，特別是各級領導干部，要把貫徹執行制度作為大事來抓，帶頭堅持制度、自覺遵守制度、認真落實制度，不斷加大制度的執行力。紀檢監察等有關部門要強化對財務權力運行的監督，認真執行《農墾總局規范權力運行制度監督檢查辦法》和《農墾總局違反規范權力運行制度追究問責辦法》，加強對財權運行的法律、民主、社會、輿論等體制內外監督，強化監督檢查，強化制度的約束力，以求制度落實取得實效。制度建設是一個復雜的系統工程，包含體制的改革、制度的完善和機制的創新，還要經歷制訂制度、執行制度和完善制度的動態過程，必須加強領導，精心組織，統籌謀劃，扎實操作，通過加強財務制度建設，規范財務權力運行，在墾區財務會計系統建立起拒腐防變的長效機制。常在河邊站，就是不濕鞋！

作者：謝建輝張勇張元福單位：黑龍江省農墾總局財務處財務制度建設課題組