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【摘要】本輪國家機構改革后，測繪地理信息工作面臨許多新的機遇和挑戰。本文指出了測繪地理信息工作融入自然資源管理工作是必然趨勢；分析了新時代下測繪地理信息工作的定位；展望了測繪地理信息五大公益性業務今后的發展方向；明確了機構改革后測繪地理信息工作服務自然資源管理的新業務。

【關鍵詞】國務院機構改革；測繪地理信息；自然資源管理；業務

引言

2018年3月，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《改革方案》）[1]，拉開了新一輪黨和國家機構改革的大幕。此次黨和國家機構改革是在我國進入新時代的大背景下開展的一項涉及長遠的大事。《改革方案》中要求，組建自然資源部，不再保留國家測繪地理信息局。2018年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《自然資源部職能配置、內設機構和人員編制規定》（以下簡稱自然資源部“三定”方案）[2]，明確了自然資源部的職能、內設機構和人員編制。新形勢下，融入自然資源工作大局的測繪地理信息工作如何重新定位，以適應新時代的要求，更好地為自然資源管理工作提供服務，是一個迫切需要回答的問題。本文試圖對上述問題進行初步分析。

1測繪地理信息工作融入自然資源工作是必然趨勢

組建自然資源部是生態文明制度體系建設中的一項重要的具體舉措。《改革方案》中明確指出，組建自然資源部的目的是“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題”；自然資源部的主要職責是“對自然資源開發利用和保護進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行業管理等。”《改革方案》規定自然資源部同時行使自然資源資產所有權職責和自然資源管理職責。從國外自然資源管理的實踐看，通常的做法是在負責自然資源管理的部門內部設立自然資源監管機構[3-4]。為了解決內部監督所產生的中立性不強的問題，一般會通過司法監督和社會公眾監督的方式來彌補[3]。自然資源部各項職責的履行，對測繪地理信息工作提出了許多新的要求和需求，需要測繪地理信息工作提供有力支撐。具體分析將在后文中闡述。國務院2007年印發的《關于加強測繪工作的意見》（國發[2007]30號）開篇即點出了測繪工作的定位，即：“測繪是經濟社會發展和國防建設的一項基礎性工作。”近十年來，測繪地理信息工作的范圍已經大大拓展。地理國情監測、應急測繪、服務空間性規劃“多規合一”和自然資源審計等，使得測繪地理信息工作的定位發生了變化，已逐漸由原來的基礎性工作拓展為直接參與經濟社會發展的相關領域。自然資源部的成立，大大擴展了測繪地理信息工作的范圍，測繪將會更多地參與到自然資源工作的方方面面。同時，測繪地理信息工作原有的一些核心內容也將進一步增強，如維護測繪基準、建設全球地理信息資源、服務國防建設等。

2測繪地理信息原有五大公益性業務分析

國家發展改革委、原國家測繪地理信息局2016年印發的《測繪地理信息事業“十三五”規劃》中，確定了“十三五”時期測繪地理信息五大公益性業務，即：新型基礎測繪、地理國情監測、應急測繪、航空航天遙感測繪和全球地理信息資源開發[5]。新的形勢下，這五大業務將進行適當調整。一直以來，基礎測繪都是測繪部門的立業之基。新型基礎測繪是在原有基礎測繪之上的轉型升級，其內涵仍在探討之中[6]。按照《測繪法》的要求，基礎測繪今后仍將繼續開展。為更好地適應新一代信息技術的發展，基礎測繪的主要任務是維護全國統一的測繪基準和測繪系統，更新國家基礎地理信息系統，不再像以往那樣過多地強調測制基本比例尺地形圖。近年來，信息和通訊技術（ICT）迅速發展。ICT時代下，地圖的種類擁有更多的可能性，如動態地圖、三維地圖、虛擬現實地圖，等等[7]。基礎測繪要適應ICT技術的發展，創新基礎地理信息產品的采集方式，創新產品形式和種類[8]。自然資源部“三定”方案中明確，成立國土測繪司，負責擬定全國基礎測繪規劃、計劃并監督實施；組織實施國家基礎測繪和全球地理信息資源建設等重大項目。基礎測繪實施的主體仍然以測繪地理信息生產單位為主。機構改革后，地理國情監測應與自然資源調查監測進行融合。根據自然資源部的“三定”方案[2]，自然資源部負責自然資源調查監測評價，實施自然資源基礎調查、專項調查和監測；定期組織實施全國性自然資源基礎調查、變更調查、動態監測和分析評價；開展水、森林、草原、濕地資源和地理國情等專項調查監測評價工作。可見，地理國情監測屬于自然資源調查監測中的專項監測。自然資源調查監測重點關注“山水林田湖草”等自然資源的數量、質量、分布等狀況。相比之下，開展地理國情監測的主要目的是分析各類自然和人文地理要素之間的相互關聯和因果關系。因此，地理國情監測工作應圍繞“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家重大戰略開展專題性監測，為政府決策提供依據[5]。應急測繪近年來的作用日益彰顯。《改革方案》中要求，組建應急管理部，整合優化應急力量和資源。自然資源部“三定”方案中明確地理信息管理司負責“提供地理信息應急保障”[2]。因此，今后應急測繪仍將屬于測繪地理信息工作的一部分，實施主體依然是測繪地理信息生產單位和企業。航空航天遙感測繪原來是作為獲取基礎地理信息數據源的主要技術手段，今后將主要為地理國情監測和自然資源管理工作服務。國家測繪地理信息局撤銷后，航空航天遙感測繪工作將由自然資源部統籌安排,原有專門從事航空航天遙感測繪的有關機構將會進行整合,以避免重復生產,發揮機構的合力。全球地理信息資源開發業務標志著測繪地理信息工作由國內向全球的拓展。在黨的報告中指出，中國將推動構建人類命運共同體，繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設。為此，要前瞻性地加快開展全球地理信息資源開發，為我國在國際舞臺上發揮應有作用提供支持。自然資源部“三定”方案中明確了國土測繪司負責組織實施全球地理信息資源建設重大項目。目前，測繪地理信息部門正在開展的全球地理信息資源建設中尚沒有涉及海洋地理信息資源，而海洋是極為重要的自然資源，自然資源部“三定”方案中明確了海洋是自然資源資產之一。因此，在未來全球地理信息資源建設中，要逐步把海洋地理信息資源建設納入。

3機構改革后測繪地理信息工作的新業務

機構改革后，測繪地理信息工作的業務重點將發生極大變化，除了上述五大公益性業務以外，參與自然資源管理將成為測繪地理信息工作的一項新的重要任務。根據《改革方案》，自然資源部具有三大職責，即：統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制職責和統一行使生態保護修復職責；在職能上實現“五統一”，即統一調查評價、統一確權登記、統一用途管制、統一監測監管、統一整治修復[9]。測繪地理信息工作在自然資源調查監測、自然資源確權登記，以及空間性規劃“多規合一”中都將發揮重要作用。

3.1服務自然資源調查監測自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環境因素的總和，其內涵有廣義和狹義之分。廣義的自然資源應包含一國主權范圍內自然形成的所有空間資源、物質資源和能量資源，狹義的自然資源僅指法律規定并授權的范圍[10]。自然資源部“三定”方案中共列舉了7種自然資源，即：土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋[2]。自然資源調查監測是自然資源管理的重要基礎性工作。從俄、德、英、法等為代表的諸多國家經驗看，開展自上而下的資源調查是國家事權，目的是保證國家戰略的貫徹實施[10]。自然資源調查監測是指查明某一地區資源的數量、質量、分布和開發條件，提供資源清單、圖件和評價報告，為資源的開發和生產布局提供第一手資料的過程。“三定”方案中明確自然資源部負責實施自然資源基礎調查、專項調查和監測。在自然資源調查監測過程中，需要統籌制定各類自然資源調查標準，統一自然資源分類，形成自然資源“一張圖”，以便全面、準確掌握我國自然資源“家底”。在自然資源調查監測中，主要采用遙感影像判讀解譯和實地調查相結合的方法，測繪、遙感等技術將在其中發揮重要作用。事實上，第一次全國地理國情普查的內容中包含了種植土地、林草覆蓋、水等自然資源要素，是開展自然資源綜合調查監測的重要基礎。未來，自然資源調查監測宜將土地調查、地理國情普查等數據進行融合，統一調查指標和統計的標準及規范，實現自然資源調查監測的“一本賬”。

3.2服務自然資源確權登記自然資源統一確權登記是自然資源資產產權保護的基礎。2016年12月，原國土資源部、中央編辦等七部門聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》（國土資發〔2016〕192號），旨在規范自然資源統一確權登記，建立統一的確權登記系統，推進自然資源確權登記法治化，推動建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。未來，在不動產統一登記基礎上，將推進所有自然資源和不動產的統一確權登記，實現登記機構、依據、簿冊和信息平臺“四統一”。在進行自然資源確權登記時，需要確定自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數量、質量等自然狀況。這些信息的獲取，都需要利用測繪地理信息技術手段和方法。此外，測繪地理信息還能夠在建立自然資源和不動產登記信息管理平臺方面發揮重要作用。

3.3服務空間性規劃“多規合一”統一的空間性規劃既是國土空間用途管制的基本依據，也是國土空間用途管制的重要手段[9]。此次機構改革，將空間性規劃編制相關部門的職責統一納入自然資源部的職責，從而避免了各個空間性規劃相互“打架”的弊端。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。未來將以主體功能區規劃為基礎，形成全國統一、定位清晰、功能互補、統一銜接的空間規劃體系，市縣層面實現“多規合一”。自然資源部“三定”方案明確自然資源部負責建立空間規劃體系并監督實施[2]。2014年，全國28個市縣開展了“多規合一”試點工作。2016年，國家選取吉林、浙江等9個省份開展省級空間規劃試點。上述省市的測繪地理信息部門深入介入“多規合一”的具體實踐，發揮了重要作用。未來，測喬朝飛.機構改革后測繪地理信息工作業務調整初探繪地理信息工作將在以下幾個方面參與“多規合一”工作[11]。一是服務規劃基礎統一，對各類空間規劃的空間基準進行統一。二是服務空間規劃底圖編制，將資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價結果與地表現狀分區數據疊加，通過遙感等測繪技術手段，劃定“三區三線”（“三區”指生產、生活、生態三類空間；“三線”指生態保護紅線、城鎮開發邊界、永久基本農田）。三是搭建信息管理平臺，借助測繪地理信息技術，搭建空間規劃管理信息平臺，應用于規劃管理各項工作中。四是評估規劃實施情況，在發揮實施過程中，利用測繪地理信息技術手段評估監測規劃的實施狀況。

4結束語

新時代對測繪地理信息工作提出了新要求和新需求。測繪地理信息工作要滿足新要求，就必須調整工作思路，始終秉承服務宗旨，切實扭轉只重視數據生產的思路，深化供給側結構性改革，切實提供與社會公眾需求緊密結合的產品和服務。為此，必須大力加強能力建設，尤其是技術方面的能力建設。圍繞自然資源調查監測和確權登記、國土空間用途管制等領域，創新相關的測繪技術，改造技術流程，提高工作效率，繼續為經濟建設、社會發展、自然資源管理等提供有力服務。

參考文獻

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[11]劉芳.在自然資源管理中發揮測繪地信技術作用[N].中國測繪報,2018-07-10(3

作者：喬朝飛 單位：國家測繪地理信息局